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  • LEY 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco. - Legegunea: Normativa del Pais Vasco - Gobierno Vasco - Euskadi.eus

Normativa

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LEY 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco.

Identificacin

  • mbito territorial: Autonmico
  • Rango normativo: Ley
  • rgano emisor: Presidencia del Gobierno
  • Estado vigencia: Vigente

Boletn oficial

  • Boletn oficial: BOPV (Pas Vasco)
  • N boletn: 48
  • N orden: 1105
  • N disposicin: 2
  • Fecha de disposicin: 20/02/1998
  • Fecha de publicacin: 11/03/1998

mbito temtico

  • Materia: Organizacin administrativa
  • Submateria: Gobierno y Administracin Pblica

Texto legal

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El Consejero de Interior,

JUAN MARA ATUTXA MENDIOLA.

La Consejera de Cultura,

M. CARMEN GARMENDIA LASA.

El agente ser capaz:

De comprender la informacin proporcionada por los ciudadanos sobre personas, instituciones, sucesos, circunstancias, imprevistos, etc.

De comprender las quejas, denuncias, etc., que con motivo del servicio prestado realicen los ciudadanos y/o las vctimas que hayan sufrido algn delito o catstrofe.

De comprender la peticin de ayuda realizada por personas que necesiten la asistencia o servicio policial (ayuda en carretera, etc.) y se encuentren en peligro (por desprendimientos de tierra, por encontrarse el edificio en mal estado, por intimidacin...), y/o las personas que hayan sufrido algn delito (ataque, atraco...) y/o catstrofe (inundaciones, incendios...).

De comprender la descripcin detallada sobre topnimos, caminos, personas, paisajes, lugares, sucesos, etc., recibida por radio para as poder canalizar la coordinacin, actuacin y previsin de los trabajos que se hayan de realizar.

De comprender una solicitud de informacin o comunicacin determinada (direcciones, etc.)

De comprender una solicitud de servicio administrativo: renovacin de permisos, licencias, etc.

De comprender la valoracin realizada por otra persona sobre sucesos, circunstancias, personas sospechosas, vctimas, procedimientos, lugares, calidad de servicios, ventajas y carencias de diferentes opciones, etc.

De comprender los argumentos que por alguna decisin, por el procedimiento propuesto para realizar un trabajo, por la negativa a alguna peticin, y/o por interrumpir algn trabajo o realizar dicho trabajo de distinta forma a la decidida inicialmente, alegue una tercera persona.

De comprender las solicitudes de informacin sobre las caractersticas de trabajos realizados o que hayan de ser realizados por mandos, otros cuerpos policiales, etc., y sobre el funcionamiento del centro, y/o las solicitudes de informacin realizadas por los ciudadanos sobre sus derechos y obligaciones.

De comprender las rdenes, instrucciones, sugerencias y propuestas para realizar o dirigir trabajos en grupo o individualmente (investigaciones, patrullas, intervenciones), as como para coordinar y culminar dichos trabajos.

De comprender las instrucciones bsicas sobre el uso de aparatos y otros materiales, as como sobre caractersticas de determinados trabajos.

De comprender las solicitudes de material de trabajo (antidisturbios: pelotas, escopetas, cartuchos...; controles: linternas, bollas luminosas, conos...; comunicacin: pilas, talkis...; suministro y mantenimiento de vehculos, etc.)

De comprender la informacin recibida en cursos de reciclaje, amejoramiento, promocin y manejo de material.

El agente ser capaz:

De proporcionar informacin a ciudadanos, organizaciones, empresas, etc., sobre medidas de seguridad (seguridad vial, etc.), medidas de prevencin (tormentas, estafas, etc.), derechos o modo de recibir ayudas.

De solicitar la documentacin o informacin en registros, controles viarios, inspecciones de transporte, vigilancia preventiva, controles de entrada y salida de oficinas, etc.

De proporcionar informacin general sobre trmites administrativos (permiso para uso de armas, para transporte; temas relacionados con los ciudadanos) y otro tipo de informacin (situacin de carreteras...) a travs del telfono o directamente.

De argumentar y defender su postura en diferentes situaciones al aplicar la Ley.

De dar avisos a travs de megafona o radio, de leer los derechos a los detenidos.

De tramitar avisos operativamente interesantes en general y realizar peticiones para tomar parte en acciones, a travs de la radio o directamente, proporcionando informacin sobre carreteras, ncleos urbanos y rurales (catstrofes, obstculos, sealizaciones, animales fuera de control, quema de rastrojos...); sobre oficinas, instituciones y edificios (instalaciones de seguridad, alarmas, etc.); sobre materiales (vehculos, armas, etc.); sobre acontecimientos culturales o deportivos, manifestaciones, etc.

De proporcionar informacin en reuniones o directamente sobre servicios que se hayan realizado, se estn realizando o se vayan a realizar (situacin en la que se encuentra el trabajo, problemas, instrucciones, plazos, medios...) y sobre informacin que se haya recibido de los ciudadanos, organizaciones, etc.

De ofrecer o solicitar ayuda a un compaero para realizar algn trabajo o servicio policial.

De argumentar sobre la repercusin que pueda tener un servicio policial, un cambio de ltima hora, una situacin no prevista en un principio, etc.

De dar instrucciones sobre los procedimientos para realizar un trabajo, el modo de realizar gestiones administrativas, etc.

El agente ser capaz:

De realizar una lectura superficial de notas, carteles, graffitis, etc.

De obtener informacin detallada a partir de carteles callejeros, panfletos, etc. y/o de las notificaciones y documentos (fechas, lugares, nmeros,...) para ser entregada directamente a sus superiores y/o para cumplimentar formularios, solicitudes, etc.

De comprender documentos o escritos (impresos para la retirada de cargos, bandos municipales, etc.) presentados por ciudadanos, instituciones, asociaciones, cofradas, etc.

De comprender la informacin escrita proporcionada sobre vehculos robados, listados de matrculas, personas desaparecidas, etc.

De comprender las circulares, instrucciones, notificaciones administrativas y solicitudes, as como las informaciones, notificaciones y avisos referidas al servicio que aparezcan en los tablones de anuncios.

De comprender los listados, impresos, solicitudes, etc., cuyo fin sea la peticin de material, servicios burocrticos (certificados), subvenciones, locales, equipamientos, etc.

El agente ser capaz:

Tanto de cumplimentar partes sobre incidencias laborales como de redactar informes detallados sobre incidencias administrativas.

De redactar denuncias de trfico o de transporte, y ocasionalmente de cumplimentar informes detallados sobre sealizaciones incorrectas y desprendimientos de tierra, impresos de alcoholemia, etc.

De cumplimentar fichas sobre prstamos de material, de rellenar impresos administrativos (permisos, solicitudes...) y de llevar el registro de entrada y salida de materiales.

De redactar notas breves sobre averas, peligros, denuncias, accidentes notificados, etc., utilizando paneles mviles o similares.

Se hace saber a todos/as los/las ciudadanos/as de Euskadi que el Parlamento Vasco ha aprobado la siguiente Ley:

Dos son los objetivos de la presente ley: establecer unas reglas generales sustantivas vlidas para la aplicacin de cualquier rgimen sancionador sectorial, esto es, lo que podra llamarse una parte general del Derecho Administrativo sancionador, y fijar un procedimiento con una reglas generales y un iter formal igualmente hbiles para el ejercicio de la potestad sancionadora respecto de cualquier materia.

Ambos objetivos responden a una necesidad vivamente sentida por el operador jurdico, tanto el que tiene que ejercer la potestad sancionadora como el que se ve en situacin de realizar su legtimo derecho de defensa frente al resultado de tal ejercicio; una necesidad de seguridad jurdica derivada de la notable dispersin y an ms notable carencia de la normativa en la materia.

En lo tocante al procedimiento, a pesar de existir uno comn, es frecuente que las distintas normas configuradoras de los diferentes regmenes sancionadores sectoriales introduzcan variantes procedimentales, cuando no procedimientos propios completos, siendo esto innecesario, ya que las peculiaridades de los diversos sectores materiales no exigen variaciones sustanciales en la plasmacin de los derechos cvicos implicados en el procedimiento sancionador. Y en lo que hace a las reglas sustantivas para el ejercicio de la potestad sancionadora lo que se aprecia es una prcticamente total ausencia de normas de derecho positivo propias del Derecho Administrativo sancionador, siendo la luz del operador jurdico la jurisprudencia y la doctrina, las cuales, a su vez, se nutren de la Constitucin y del Derecho Penal, con fundamento en la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la comunin de esencia normativa de las sanciones penales y las administrativas; luz sta brillante, s, pero insuficiente desde la perspectiva de la seguridad jurdica, pues a la mudanza consustancial a la misma se une, en este caso, la extrema dificultad de la materia a iluminar, dificultad que nace de la necesidad de encontrar y definir los matices que los principios y reglas penales deben experimentar para adaptarse a la peculiaridad de lo sancionador administrativo, lo que provoca contradicciones y perplejidades que, en definitiva, redundan o en la ineficacia en la consecucin del inters general que en cada caso es objetivo de la potestad sancionadora, o en una inadecuada proteccin de los derechos cvicos implicados en el ejercicio de tal potestad, o en ambas cosas a la vez.

Como se aprecia en lo que precede, la tarea normativa de que esta ley es manifestacin estara abocada al ms rotundo fracaso si no tuviese como idea central la necesidad de adaptacin de los principios y reglas penales a las peculiaridades de la potestad administrativa sancionadora, o, mejor dicho, la bsqueda de aquello que es esencial a lo punitivo y su expresin concreta en lo punitivo administrativo, y, por ello, es esa idea la que subyace en todos y cada uno de los preceptos de esta ley.

La inspiracin fundamental en el desarrollo de esa idea, en lo que a la parte sustantiva de la ley se refiere, ha sido el Cdigo Penal, as como la doctrina, la jurisprudencia y los pronunciamientos del Tribunal Constitucional sobre la materia, y, aunque en menor medida, esta ley tambin bebe de la Seccin primera del Captulo noveno de la Ley 30/1992. Puede que en el futuro el tronco comn del ius puniendi se nutra tambin de sus ramas administrativas, pero, en la actualidad, los principios esenciales, lo comn punitivo se encuentra en las normas de la parte general del Derecho Penal que contiene el meritado Cdigo, o en la razn de ser de tales normas.

En muchos casos esas normas penales no hacen sino recoger uno de esos principios esenciales comunes, por lo que no cabe matiz alguno en su implantacin en la norma administrativa. En los casos en que s cabe tal matiz, ste se ha buscado en la experiencia del ejercicio de la potestad sancionadora, que es donde realmente se hace presente lo que la diferencia de la potestad jurisdiccional penal.

En lo que hace a la parte procedimiental de la ley, se trata de respetar la esencia de los derechos establecidos en el artculo 24.2 de la Constitucin, y eso es algo que ya se logra, en su prctica totalidad, con el Derecho Administrativo vigente en su faceta procedimental, tanto la general como la referida a la materia sancionadora, interpretado de conformidad con la Constitucin, siendo, en consecuencia, muy poca la necesidad de acudir a los principios y reglas del Derecho Procesal penal. Siendo as, las fuentes de inspiracin de esta ley se han encontrado en el Derecho del Procedimiento Administrativo, y en concreto en la Ley 30/1992 y el Real Decreto 1398/1993, y, como en lo referente a la parte sustantiva, se ha tenido en cuenta la jurisprudencia, la doctrina y los pronunciamientos del TC al respecto.

Para finalizar esta exposicin general de la causa de esta ley, resta por expresar unas breves reflexiones a modo de eptome y cierre de lo que precede, a saber:

  • La potestad sancionadora de la Administracin es ius puniendi. Este aserto, que es hoy en da punto de partida ineludible, impide romper con los principios esenciales de lo punitivo, lo que significa que la necesaria bsqueda de la diferencia, de la peculiaridad del Derecho Administrativo sancionador, tiene su lmite en esos principios, cuyo contenido esencial no puede sacrificarse en aras de la eficacia de la potestad sancionadora. Es cierto que las garantas sustantivas y procedimentales pueden y deben ser menores en el campo administrativo sancionador que en el penal, en razn fundamentalmente de la menor severidad (en trminos generales y abstractos) de la sancin punitiva administrativa, pero nunca podrn ser menores de las que exige la esencia de los principios que permiten identificar el Derecho punitivo.

  • La presente ley no es el final del camino en la construccin del Derecho Administrativo sancionador, ni tampoco es el principio. La presente ley nace cuando ya se han hecho relevantes esfuerzos jurisprudenciales, doctrinales y normativos en la materia y en el convencimiento de que puede ser un instrumento til para avanzar por dicho camino.

    El complemento que necesita esta ley no es tanto el que le pueda dar la potestad reglamentaria como el que de seguro vendr de la labor hermenutica, de la doctrina y de los Tribunales. No quiere ser una ley para salir del paso, pero tampoco tiene vocacin de perpetuidad; no es un experimento inmeditado o un atrevido capricho, pero es consciente de que debe ser muy receptiva a los cambios que su aplicacin revele necesarios.

Existe fundamento competencial suficiente para esta ley.

El rgimen sancionador y el procedimiento administrativo son elementos instrumentales en la configuracin jurdica de una materia, y, por ende, la competencia sobre los mismos deriva de la competencia que se tenga sobre la materia de que se trate, ello con el lmite que marcan las competencias del Estado sobre las bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y sobre el procedimiento administrativo comn, amen de la establecida en el artculo 149.1.1 de la Constitucin.

Tales lmites han sido fijados en la Ley 30/1992 y en el Real Decreto 1398/1993 y, aun considerando que lo bsico es un concepto material y dinmico, de tales normas debemos partir y las mismas dejan un amplio margen en el que cabe la regulacin establecida en esta ley.

Debido a la conexin entre competencia sobre rgimen sancionador y procedimiento y competencia sobre la materia sustantiva a que tal rgimen y procedimiento hagan referencia, resulta obligado comenzar la ley expresando que solamente ser aplicable respecto de la potestad sancionadora que se ejerza en el territorio de la Comunidad Autnoma y en las materias en que las instituciones comunes de sta tengan competencias normativas, bien plenas bien de desarrollo normativo (artculo 1).

Este acotamiento material resulta vlido tanto respecto del Estado como respecto de los territorios histricos y entes locales. Respecto del Estado por lo establecido en el artculo 1 del Real Decreto 1398/1993 (ciertamente este argumento nicamente vale para el procedimiento, no para la parte sustantiva de esta ley; pero, en relacin a sta, la justificacin competencial radica en su carcter de simple desarrollo de los principios establecidos en la Ley 30/1992). Y respecto de los territorios histricos y los entes locales el fundamento competencial de esta ley est en que sus regulaciones pueden considerarse bsicas en la parte dedicada al rgimen sancionador y el correspondiente procedimiento de la configuracin de cualquier sector material en la que la competencia normativa est compartida.

Esta ley incorpora en varias ocasiones textos de preceptos de normas estatales, pero ello no conlleva inconstitucionalidad formal, pues o bien se hace en ejercicio de la competencia autonmica o bien la incorporacin encuentra fundamento en la necesidad de hacer una ley completa y precisa, en los requerimientos de la seguridad jurdica, en suma.

El instrumento ms apropiado para la regulacin encaminada a los objetivos precedentemente enunciados es la ley.

La reserva de ley establecida en el artculo 25.1 de la Constitucin slo se refiere expresamente a las infracciones y sanciones, pero es razonable la tesis segn la cual se incluyen en el mbito de la reserva los aspectos esenciales de todo rgimen sancionador, en sus facetas sustantiva y procedimental. Pinsese, por ejemplo, en todo lo relacionado con la determinacin de la responsabilidad: causas de justificacin, causas de exculpacin, participacin, prescripcin, derecho de defensa, etc.

A esto hay que aadir que, aun fuera del mbito estricto de la reserva de ley, la importancia de la regulacin y su finalidad unificadora reclaman con evidencia la intervencin decisoria del Parlamento.

Por otro lado, desde una perspectiva prctica debe sealarse que la forma de ley es la nica que garantiza la expulsin del ordenamiento de todas las regulaciones sectoriales vigentes establecidas con rango legal y contrarias a la que en esta ley se configura, lo cual es imprescindible para el logro del objetivo de unificacin y la consiguiente garanta de la seguridad jurdica.

La ley se divide en tres captulos: el primero fija el mbito de aplicacin respetando el esquema competencial que precedentemente hemos trazado en sus lneas fundamentales; el segundo y el tercero, por su parte, recogen el resultado del intento de consecucin de los objetivos que persigue esta ley.

En el Captulo segundo se recogen las reglas sustantivas que deben dirigir cualquier accin punitiva. De un lado, las que permiten determinar cundo una conducta es punible por ser tpica, antijurdica y culpable, amen de por no ser contraria su persecucin a la seguridad jurdica (prescripcin), y, de otro lado, las que permiten el logro de un principio esencial de lo punitivo: la individualizacin de la respuesta punitiva en razn de la culpabilidad (graduacin de la pena en funcin de las circunstancias modificativas de la responsabilidad) o de la incidencia de la sancin en la situacin del sancionado. El Captulo segundo recoge, en suma, las reglas que establece la parte general del Cdigo Penal, con las matizaciones y omisiones (que tambin son matizaciones) que se han estimado necesarias.

La mayor parte del Captulo segundo va dirigida al aplicador, pero hay dos artculos que tienen como destinatario al normador, que son el 4 y el 11.1.

El artculo 4 quiere ser expresin del principio de lex certa (aspecto del principio de legalidad), del principio de proporcionalidad y del principio non bis in idem, referidos a la tipificacin de infracciones. Se trata de especificaciones que desarrollan los artculos 129, 131 y 133 de la Ley 30/1992.

El principio de proporcionalidad no se manifiesta slo en la aplicacin casustica del rgimen sancionador, sino tambin en la tarea normativa, y, dentro de sta, no es nicamente criterio para la fijacin de las sanciones, sino igualmente para la tipificacin de las infracciones, en cuanto que la decisin misma de tipificar una infraccin y su calificacin abstracta en funcin de su gravedad deben responder a una necesidad concreta de proteccin y tener en cuenta, por ende, el bien jurdico atacado y la gravedad de la lesin o del riesgo que la conducta o el hecho comporte (el principio de ltima ratio rige tambin en el Derecho Administrativo sancionador).

El principio non bis in idem debe ser cumplido desde el mismo momento de la configuracin normativa del rgimen sancionador. La doble punicin tiene su germen en la contemplacin de la misma o semejante accin u omisin y el mismo o semejante bien jurdico en dos o ms normas, ya sean penales y administrativas o slo de esta segunda clase. Es en el estadio normativo donde se encuentra la potencia de la vulneracin del principio, y es, por ende, en ese estadio donde se puede y se debe comenzar a trabajar para evitar tal vulneracin.

Esta labor del normador tiene dos aspectos. En primer lugar, debe determinarse, en el momento mismo de la decisin tipificadora, si existe fundamento para tomar la va punitiva, esto es, si el bien jurdico de que se trate no est protegido ya frente a la agresin considerada por otras normas punitivas preexistentes, o si estndolo no lo est ntegramente, lo que suceder cuando queden aspectos del mismo o de la conducta agresora no contemplados en la norma preexistente, o, dicho de otra manera, cuando reste un contenido de antijuridicidad no comprendido en dicha norma al que es necesario dar una respuesta punitiva. Esta ltima especificacin es sumamente importante, pues la doble punicin no slo tiene que fundarse en la existencia de distinto bien jurdico o distinta conducta lesiva o potencialmente lesiva, sino, en los casos en que tales distinciones no se dan de forma absoluta, tambin en la proporcionalidad de la posterior punicin respecto de la proteccin otorgada por la preexistente (principio de ultima ratio). Y, en segundo lugar, se debe ser lo ms preciso posible en la descripcin de los tipos, pues de esa forma no slo se logra la seguridad jurdica en lo tocante al conocimiento por el destinatario de las conductas prohibidas, sino que tambin se evita el solapamiento de tipos infractores, autntico caldo de cultivo de la multipunicin sin fundamento.

El artculo 11.1 recoge el principio de proporcionalidad respecto a la fijacin en abstracto de las sanciones. Pero pretende hacer algo mas: pretende dar una pauta de eficacia a la hora de elegir normativamente las sanciones; quiere que las sanciones se acomoden en su naturaleza y contenido tanto a la ndole de los hechos infractores como a las finalidades y peculiaridades de la regulacin material en la que se inserte el rgimen sancionador. En realidad, se trata de contemplar dos aspectos de la proporcionalidad: el que atiende a la posicin individual del sancionado y hace a las circunstancias que determinan el grado de antijuridicidad de su accin y el que se coloca en la perspectiva del logro del inters general, buscando la proteccin, a travs de la prevencin, del bien jurdico considerado. Una sancin justa es la que conjuga armoniosamente estos dos aspectos, la que es proporcional a la gravedad de la infraccin y al fin protector perseguido.

El artculo 1.2 excluye la potestad disciplinaria de la aplicacin de la ley, porque tal potestad tiene una naturaleza peculiar que exige una regulacin propia. Ahora bien, tal potestad es potestad sancionadora y participa, por ende, de lo esencial comn al Derecho punitivo, y por eso los principios que definen a ste le son tambin aplicables, aunque puedan necesitar de adaptaciones mayores o distintas que las que requiere la potestad sancionadora general. Y, siendo as, resulta razonable sostener que esta ley puede servir de inspiracin en la construccin del rgimen disciplinario (tanto en el aspecto de creacin normativa como en el de interpretacin de la norma) e integrar las lagunas de ste.

El artculo 2 establece los parmetros normativos de la potestad sancionadora en lo que hace a sus reglas sustantivas, siendo puntos a destacar la remisin que se hace a los regmenes sancionadores sectoriales y la aplicacin integradora del Cdigo Penal.

Al contrario que en las reglas procedimentales, en las sustanciales la materia a la que cada rgimen sancionador sectorial se refiera tiene mucho que decir, pues de las caractersticas de dicha materia, de las finalidades y naturaleza del sector del ordenamiento de que se trate dependern, en atendible medida, no slo la tipificacin de infracciones y sanciones, sino aspectos importantes de lo que se viene llamando parte general del Derecho Administrativo sancionador, tales como las circunstancias que excluyen la antijuridicidad o la culpabilidad, las modificativas de la responsabilidad, las reglas especficas de determinacin de la sancin, la prescripcin, etc. Y es por ello por lo que el artculo 2.1 se refiere a las normas sancionadoras sectoriales, en el bien entendido de que el marco esencial lo dibuja esta ley, marco que debe constituir un lmite y una inspiracin para la futura tarea normativa.

El Cdigo Penal es la principal inspiracin del Captulo segundo, en cuanto en dicho cdigo se halla la mejor elaboracin, hasta el momento, de los principios esenciales del ius puniendi, pudindose considerar como Derecho Comn punitivo. Ahora bien, el criterio orientador fundamental de esta ley es, como se ha dicho, la adaptacin de dichos principios, en la medida de lo posible, a las peculiaridades de lo punitivo administrativo; de ah que su aplicacin deba venir condicionada a la compatibilidad con dicha peculiaridad (artculo 2.2). Es un condicionante genrico, pero no puede ser de otra forma, dada la naturaleza de la regulacin de que se trata. La adaptacin aludida se manifiesta, a lo largo de esta ley, en matizaciones, modificaciones, aadidos y omisiones concretas, pero, tratndose de la llamada general o especfica al Cdigo Penal, la necesidad de adaptacin no permite otra forma de expresin que el condicionante genrico que la ley incorpora, condicionante que, por otro lado, es consustancial a toda operacin de integracin normativa, pues sta no se puede hacer sin respeto a la naturaleza peculiar de la norma o el caso receptores.

La esencia del principio de culpabilidad est, en este momento, en la locucin del artculo 3; ms all del dolo y la culpa o imprudencia se abre un amplio territorio inexplorado o escasamente explorado donde la responsabilidad objetiva campa por sus respetos. Las matizaciones necesarias a los conceptos de dolo y imprudencia deben venir de la exploracin exhaustiva de dicho territorio, de su conquista, podramos decir, y eso es tarea de la interpretacin doctrinal y jurisprudencial, que puede nutrirse, tal vez, de instituciones administrativas o civiles relativas al fenmeno jurdico de la responsabilidad, pero sin desvirtuar, en ningn caso, la esencia del principio de culpabilidad. Hasta que no pasen aos de elaboracin jurdica cualquier intento innovador de la ley en tal cuestin es fuente de inseguridad, cuando no una puerta abierta a la responsabilidad objetiva y, por ende, a la destruccin de dicho principio.

Lo que el artculo 3 pretende es dejar claro que la responsabilidad objetiva no cabe en el mbito de lo punitivo administrativo, y no pensamos que el artculo 130.1 de la Ley 30/1992 impida esta pretensin, entre otras cosas porque la doctrina del Tribunal Constitucional, a la luz de la cual hay que interpretar las normas, es reiterada en el sentido de exigir el principio de culpabilidad en todas las manifestaciones del Derecho Administrativo sancionador. As las cosas, simple inobservancia es culpa o imprudencia, una forma de culpa o imprudencia cuyo contenido exacto lo establecer la jurisprudencia.

El artculo 5 deja impune la tentativa y la frustracin (la segunda ya no existe en el Cdigo Penal), pues se entiende que en el Derecho Administrativo sancionador slo la consumacin es sancionable. El que, por regla general, las infracciones administrativas supongan riesgos o lesiones menos graves o se refieran a bienes jurdicos menos importantes que los delitos y las faltas penales hace que los grados de ejecucin anteriores a la consumacin no contengan el grado de antijuridicidad necesario como para ejercer el ius puniendi (de nuevo aparece aqu el principio de ltima ratio o intervencin mnima).

Otro tanto cabe decir de los llamados actos preparatorios (conspiracin, proposicin y provocacin) y de la apologa. Pensamos que no se da, en el mbito sancionador en que nos movemos, la razn de antijuricidad suficiente como para adelantar tanto la proteccin punitiva. Pinsese que en el Cdigo Penal tales conductas slo se castigan en casos especficos expresamente previstos, en razn de la gravedad y especial naturaleza del delito que tengan por objeto.

Naturalmente, la exclusin que hace el artculo 5.2 tiene un sentido general, contempla los actos preparatorios y la apologa como conductas referidas a cualquier infraccin, y, por ende, no impide que, si se estima necesario, se tipifiquen especficamente dichas conductas en determinados casos concretos.

El artculo 6 se refiere a las causas que eximen de responsabilidad.

En el nmero 1 se acude al Cdigo Penal como fuente principal, con el condicionante de compatibilidad al que ya hemos aludido en prrafos precedentes, porque se entiende que, en esta cuestin, poco es lo que se puede innovar respecto a aqul. No obstante, se hace referencia a las matizaciones que en la aplicacin de las reglas penales sean precisas y se deja una puerta abierta a la fijacin sectorial de eximentes propias del Derecho Administrativo sancionador.

Debe tenerse en cuenta que las matizaciones aludidas tienen como lmite la esencia de las eximentes penales de cuya aplicacin se trate y que las causas propias no pueden encontrar otra razn que la que se mueva dentro de los mrgenes de los principios de antijuridicidad y culpabilidad. Tambin debe cuidarse que el sobredicho condicionante de compatibilidad no se entienda y use como un obstculo irrazonable a la exculpacin. No se trata de hacer ms eficaz el sistema sancionador inaplicando sistemticamente las causas eximentes, con sacrificio desproporcionado del principio de culpabilidad; se trata, ms bien, de impedir que la eficacia del sistema sancionador sufra en exceso por una aplicacin irreflexiva de dichas causas, una aplicacin sin razn de ser, por no responder el supuesto penal a las caractersticas de la infraccin o rgimen sancionador administrativo de que se trate, o inmatizada cuando la matizacin sea necesaria.

En el nmero 2 se hace una referencia expresa al error, pues se entiende que es sta una circunstancia exculpatoria que tiene un amplio campo de juego en el Derecho Administrativo sancionador, debido a la profusin, frecuente complejidad e imprecisin, no siempre evitable, de las normas sancionadoras. Se mantiene la configuracin del Cdigo Penal (artculo 14), si bien se modifica la consecuencia del error vencible, porque en esta ley no se contempla la imprudencia como en aqul, es decir, como una forma de comisin especfica, residual respecto al dolo, a la que se le atribuye un efecto de penalidad preestablecido, sino como manifestacin ordinaria del principio de culpabilidad, la cual permite distintos grados, en funcin de los cuales puede atenuarse o agravarse la sancin.

No se ha recogido la idea en el texto de la ley por la dificultad de encontrar una frmula de la precisin, abstraccin y generalidad exigibles, pero es de suma importancia tener en cuenta que en el campo sancionador se ha de extremar la prudencia a la hora de aplicar la circunstancia del error, pues sta lleva en s potencial suficiente como para reducir a la nada la virtualidad protectora de cualquier rgimen sancionador. No se puede sancionar a quien no pudo conocer la antijuridicidad de su accin y debe atenuarse la responsabilidad de quien no la conoci aunque pudo conocerla, pero se debe ser riguroso (no irrazonable) en la exigencia del deber de diligencia cuando implica el conocimiento de las normas que rigen la actuacin del ciudadano, lo que ocurre especialmente cuando son normas que afectan a sectores determinados de actividad (industrial, comercial, deportiva...), cuyos destinatarios son, por ende, los sujetos de dicha actividad, a los cuales se les debe exigir diligencia en el desarrollo de la misma, diligencia profesional en la que se integra el conocimiento de las normas administrativas que disciplinan la actividad. Tambin debe considerarse que cuanto mayor sea el cuidado que se ponga en la tarea normativa (tanto al optar por la intervencin punitiva como al describir la infraccin) menor ser el campo de juego del error. Aqu, como en otros aspectos del Derecho Administrativo sancionador, resplandece la idea de que la eficacia de la potestad sancionadora no se puede lograr slo a travs de la matizacin de los derechos y las garantas del ciudadano implicados en lo punitivo, sino tambin a travs de otros caminos, y en especial a travs de la reflexin y el esfuerzo en la tarea de configuracin normativa de los diferentes regmenes sancionadores sectoriales.

En el nmero 3 se recoge la minora de edad como causa de inimputabilidad. Que hay una edad en la que no se puede ser responsable de una infraccin administrativa es algo que no hay dificultad en admitir, pues no es slo un principio integrante de lo comn punitivo, sino que tambin forma parte de la esencia de la idea general de responsabilidad jurdica, que entronca con la de personalidad jurdica. Lo verdaderamente difcil es fijar esa edad. En el mbito penal es factible fijar una edad invariable, pero no ocurre lo mismo en el mbito administrativo sancionador, dada la cantidad de infracciones tipificadas y las diferencias de naturaleza entre ellas, diferencias que pueden incidir en la cuestin, mxime si se considera que la determinacin de la minora de edad no slo debe fundarse en razones atinentes a la idea de responsabilidad jurdica, sino que pueden considerarse razones referidas a la eficacia en la consecucin de los fines perseguidos en cada caso por la potestad sancionadora. Es por ello por lo que la ley se remite a las normas sancionadora sectoriales y establece una regla supletoria.

El artculo 7 habla de las circunstancias que modifican, atenuando o agravando, la responsabilidad; atiende, junto con el artculo 14, al principio de individualizacin de la respuesta punitiva desde la perspectiva de la culpabilidad.

El nmero 1 repite el esquema del artculo 6.1, por lo que es trasladable aqu lo dicho respecto a ste.

El nmero 2 responde a la necesidad de dejar una puerta abierta a la introduccin casustica de circunstancias atenuantes, necesidad que proviene de la imposibilidad de abarcar en los textos normativos todas las posibilidades que la realidad presenta al respecto. Y, as, el citado nmero establece una clusula abierta al estilo del artculo 21.6 del Cdigo Penal, si bien que con una matizacin importante, a saber: dicho precepto penal establece el condicionante de la analoga, el cual puede entenderse referido a la significacin de menor reprochabilidad comn a toda circunstancia atenuante o a la concreta significacin de las circunstancias expresamente previstas en la norma.

Pues bien, como quiera que esta ley pretende excluir claramente este segundo entendimiento (en la lnea de la jurisprudencia penal ms reciente), considerando la posible imprecisin y las posibles carencias de los elencos de circunstancias atenuantes de las normas sancionadoras sectoriales, el artculo 7.2 de la misma condiciona la aplicacin de la clusula abierta no a la analoga con las circunstancias preestablecidas, sino a que concurra el efecto de minoracin de la culpabilidad, que es lo que define la idea misma de la atenuacin en la determinacin concreta e individualizada de la respuesta punitiva. En el inciso final se establece un criterio para iluminar la aplicacin de la clusula abierta, un criterio que persigue que la determinacin de si una concreta circunstancia tiene o no el referido efecto y del grado de ste se haga, adems de en atencin a la naturaleza propia de la circunstancia de que se trate, ponderando larelacin de tal circunstancia con la naturaleza y finalidad de la infraccin y del rgimen sancionador sectorial de que se trate.

El nmero 3 responde a la prohibicin de aplicacin analgica in peius que rige en el mbito punitivo y que es corolario del principio de legalidad. Dicha prohibicin tiene su principal campo de accin en el terreno de los tipos y de las sanciones, pero debe extenderse a todo aquello que directamente influya en la agravacin de la respuesta punitiva.

El nmero 4 parte de la idea de que en el Derecho Administrativo sancionador, al contrario que en el Derecho Penal, la manifestacin ordinaria del principio de culpabilidad, la que subyace, de modo general, a los tipos infractores, es la imprudencia, y, por ello, contempla la comisin dolosa como algo residual y le dota de un efecto agravante de la respuesta sancionadora, a concretar despus de la ponderacin de todas las circunstancias concurrentes en el caso capaces de influir en la individualizacin de la responsabilidad.

El nmero 5 atiende a la existencia de diferentes grados de imprudencia y a la necesaria posibilidad de variacin de la respuesta punitiva que ello implica.

Los nmeros 6 y 7 recogen circunstancias atenuantes de larga tradicin en la legislacin penal. Si en el nmero 7 se ha optado por hablar de colaboracin en el esclarecimiento de los hechos, en vez de introducir la clsica confesin, ha sido para dar cabida a todas las variadas actitudes y conductas que, sin ser estrictamente confesin, pueden merecer una atenuacin de la sancin por facilitar la consecucin de la finalidad del procedimiento sancionador.

El nmero 8 pretende recoger los supuestos de infraccin con pluralidad de perjudicados y lo que ha venido en llamarse infraccin permanente. Se trata de supuestos que manifiestan un plus de reprochabilidad que no puede traducirse en una mltiple punicin, porque el tipo infractor no puede aplicarse varias veces, al no suponer el mantenimiento en el tiempo de la accin u omisin o la afectacin a varias personas una mltiple lesin del bien jurdico al que el tipo infractor atiende, por lo que la consecuencia jurdica de ese plus de reprochabilidad debe consistir en el agravamiento de la sancin correspondiente.

Lo mismo que se ha dicho para explicar la impunidad de los grados de desarrollo anteriores a la consumacin y de los actos preparatorios, cabe decir respecto de la impunidad de las formas de participacin distintas de la autora (artculo 8 de esta ley).

El artculo 9 traslada el artculo 28 del Cdigo Penal con las siguientes matizaciones:

  • Menciona expresamente a las personas jurdicas porque su capacidad para cometer infraccin y ser sancionadas es algo unnimemente aceptado en la doctrina y la jurisprudencia.

  • Excluye la induccin por las mismas razones por las que hemos visto se consideran impunes la complicidad, el encubrimiento (se deja impune como forma de participacin, y sin perjuicio de que determinadas conductas encubridoras o de similar significado se contemplen en tipos infractores especficos), la provocacin y la apologa.

  • Se considera autor al que incumple el deber legal de prevenir (no de evitar) la comisin por otro de la infraccin.

    Esta ltima matizacin obedece a la necesidad de incorporar la regulacin contenida en el artculo 130.3 de la Ley 30/1992. Y, aunque tal incorporacin se hace modificando el meritado precepto, ello no conlleva exceso competencial, pues se respeta lo esencial del mandato de la ley estatal, varindolo nicamente en la medida necesaria para reconducirlo a lo que creemos es el cauce de lo punitivo. En efecto, la esencia de la norma estatal es, por un lado, la responsabilidad de todos los que siendo destinatarios de una obligacin la incumplan, y, por otro, la responsabilidad de quienes incumplan la obligacin legal de prevenir la infraccin cometida por otro. Esta esencia no es alterada por la presente ley, la cual la recoge en forma de coautora, en el primer caso, y en forma de participacin equivalente a la autora, a efectos de penalidad, en el segundo, excluyendo lo que es ajeno al Derecho punitivo, esto es: la responsabilidad subsidiaria o solidaria. Estas figuras, propias del Derecho Civil, no pueden aplicarse en lo tocante a la sancin propiamente dicha so pena de herir de muerte al principio de responsabilidad personal, que es principio definidor de lo punitivo (otra cosa es que se apliquen a las responsabilidades civiles o similares que se deriven de la infraccin, pero se no es el caso ahora).

    El prrafo segundo de la letra b) de este artculo 9 busca impedir interpretaciones del precepto que extiendan su mbito de manera irrazonable. As, como el deber de prevencin lo es en relacin con la comisin de infracciones por unas personas determinadas, que es sobre las que se ejerce la vigilancia que dicho deber implica, no se estar ante el supuesto de equiparacin a la autora previsto en la sobredicha letra b) cuando no se determine la existencia de infraccin por cualquier motivo (porque no haya pruebas del hecho o porque se haya probado que no ocurri o porque se haya apreciado una causa que excluye la antijuridicidad o porque el hecho no estaba tipificado, etc.), y tampoco cuando no se determine, igualmente por cualquier motivo, la autora de la persona o personas respecto de las que el deber de prevencin se ha impuesto, y ello aunque la vigilancia que dicho deber implica se haya omitido.

    La afirmacin precedente se debe a que no estamos ante un tipo infractor consistente en el incumplimiento de un deber de vigilancia, sino ante una forma de participacin en la comisin de la infraccin que se considera como la autora a efectos punitivos, por lo que, si la infraccin no existe o no la ha cometido quien debi ser vigilado, no hay presupuesto para la aplicacin del precepto. Otra cosa ocurre si este ltimo no es declarado culpable por la aplicacin de una causa que excluye la culpabilidad. En tal caso s puede aplicarse el precepto porque existe la infraccin y se da la autora del sujeto a quien se refiere el deber de vigilancia, el cual es independiente de la culpabilidad del autor directo de la infraccin.

    Debe tenerse en cuenta que no siempre que la infraccin del otro se produzca resultar aplicable la norma que nos ocupa. No lo ser cuando, aun producindose la infraccin, el deber se haya observado, pues no es un deber de evitar un resultado (aunque a eso tienda), sino un deber de vigilancia, el cual se cumple cuando se despliega la actividad razonablemente exigible para impedir la comisin de la infraccin, con independencia de que sta se cometa o no. Este modo de entender el precepto viene exigido por el principio de culpabilidad y de responsabilidad personal. Si se sanciona a una persona con la sancin correspondiente a la autora respecto de una infraccin que ha cometido otro, con el nico fundamento de que aqulla tena un deber legal de prevenir la comisin de la infraccin, con independencia de si se ha hecho o no todo lo razonablemente exigible en cumplimiento de ese deber, se est instaurando una responsabilidad objetiva por hechos ajenos, lo cual es la negacin misma del Derecho en lo que al ius puniendi se refiere.

    El nmero 3 de este artculo 9 pretende acomodar el principio de culpabilidad a la imputacin de infracciones a las personas jurdicas. La doctrina del Tribunal Constitucional hace necesaria tal acomodacin, pues ste sostiene que el reconocimiento de la capacidad infractora de las personas jurdicas no conlleva la exclusin del principio de culpabilidad, sino la adaptacin de ste a la peculiaridad de aqullas. Por definicin, las personas jurdicas no pueden someterse a un juicio de culpabilidad, lo que obliga a referir tal juicio a las personas fsicas que determinan la voluntad de aqullas. Los actos de dichas personas fsicas, cuando actan como instrumento de las personas jurdicas, se imputan a stas, pero si tal imputacin tiene consecuencias punitivas requiere que aquellos actos sean tpicos, antijurdicos y culpables.

    Naturalmente, para que en estos casos la imputacin de la persona jurdica pueda darse, tiene que ser ella, como tal, la destinataria de la norma en cuyo incumplimiento consiste la infraccin, de tal manera que el incumplimiento de la persona fsica a travs de la que acta la persona jurdica es el incumplimiento de esta ltima.

    El artculo 10 atiende a una prctica que correctamente encauzada puede resultar beneficiosa desde la perspectiva de la seguridad jurdica. Si se respetan los principios de culpabilidad y responsabilidad personal y se atiende al concepto de autor (a las explicaciones que del mismo da la dogmtica penal), que las leyes sectoriales determinen en abstracto los responsables aporta precisin y seguridad, pues el conocimiento de la naturaleza de las infracciones, de la finalidad de las normas cuyo incumplimiento se tipifica y de la peculiaridad del sector material de que se trate es la mejor garanta para el acierto en la determinacin de los destinatarios de dichas normas y, por ende, de los responsables de las infracciones. Lo que s hay que evitar es que a travs de la sobredicha determinacin penal se sacrifiquen los referidos principios en aras de la eficacia.

    El artculo 11.3 se refiere al decomiso, calificndolo, siguiendo al Cdigo Penal, de consecuencia accesoria de la sancin.

    El decomiso no es sancin, pero es consecuencia accesoria de sta, lo que significa, por un lado, que agrava la punicin, y, por otro, que es efecto de la comisin de la infraccin, y ello conduce a la conclusin de que la garanta del principio de legalidad (en su doble faceta formal y material) es extensible al mismo. De ah el inciso primero del precepto.

    El artculo 12 se limita a trasladar a esta ley lo fundamental de la norma contenida en el artculo 130.2 de la Ley 30/1992. Se considera necesario desarrollar tal norma, pero no se puede hacer en esta ley porque es doctrina del Tribunal Constitucional que la regulacin de las obligaciones de reposicin e indemnizacin a que se refiere dicha norma es competencia exclusiva del Estado por tratarse de legislacin civil. No obstante, s se puede recomendar aqu que, para la resolucin de las cuestiones que plantee la aplicacin del precepto, a falta de norma estatal especfica se atienda, con las matizaciones que la peculiaridad de lo punitivo administrativo requiera, a la regulacin del Cdigo Penal sobre la responsabilidad civil derivada del delito o falta.

    El artculo 13 tiene como objetivo evitar el uso, en la tarea de calificacin jurdica, de conceptos, criterios o elementos que no estn incluidos en la descripcin tpica, criterios tales como la gravedad de los hechos, al que con cierta frecuencia se recurre de forma acumulativa: para calificar la infraccin, para graduar la sancin y para la determinacin de consecuencias accesorias.

    El artculo 14 recoge, en primer lugar, el principio de legalidad en lo relativo a la imposicin de la sancin, para, a continuacin, establecer una serie de reglas relativas a la determinacin en concreto de la sancin, en funcin de las circunstancias modificativas de la responsabilidad concurrentes. El precepto se inspira en el artculo 66 y concordantes del Cdigo Penal, y lo hace porque no se ha encontrado mejor forma de plasmar la esencia del principio de individualizacin de la sancin en funcin de la culpabilidad.

    El artculo 15 recoge el principio de individualizacin de la sancin en funcin de la situacin econmica del sancionado. Se trata de incorporar a la ley un principio que estaba ya presente en el Cdigo Penal de 1973 y que en el vigente se reformula dotndole de mayor fuerza y precisin; a saber: que en la determinacin en concreto de las sanciones econmicas (las multas penales) debe tenerse en cuenta la situacin econmica del sancionado. No se contempla esta circunstancia como afectante a la culpabilidad ni a la antijuridicidad de la accin, ni a la gravedad de la misma; su consideracin es exigencia del principio de igualdad ante la ley en lo tocante a la respuesta punitiva.

    En efecto, el contenido perjudicial de la sancin es variable dependiendo de la situacin econmica de quien la sufre, de tal manera que si no se tiene en cuenta tal situacin a la hora de fijar la sancin nos encontraramos con que ante idntica infraccin, y con abstraccin del grado de culpabilidad, unas personas recibiran mayor presin punitiva que otras (en la prctica, una sancin ms grave, aun siendo formalmente la misma). Por otro lado, el sobredicho principio de individualizacin de la sancin en razn de la situacin econmica del sancionado sirve a la eficacia en el logro de los objetivos de prevencin de la respuesta punitiva.

    Precisamente porque la consideracin de la situacin econmica del sancionado en la determinacin en concreto de la sancin es del todo independiente de la culpabilidad del sancionado y de la antijuridicidad y gravedad de su accin, en el Cdigo Penal se separa el nmero de das de la multa, en cuya fijacin abstracta y concreta se atiende a estos factores, de la cuanta correspondiente a cada da, en cuya fijacin se tiene exclusivamente en cuenta la situacin econmica del penado. En esta ley no se acoge la frmula penal, pues se ha considerado ms oportuno manifestar la meritada independencia a travs de la diferenciacin clara entre la tarea de determinacin de la sancin en razn de la culpabilidad y la de acomodacin de aqulla a la situacin econmica del sancionado. Esta ltima labor es posterior a la precedente y se realiza de forma separada.

    Otro aspecto importante diferencia del Cdigo Penal a esta ley, a saber: que en sta la variacin de la sancin no se ve como nico medio de adaptacin, sino como el ltimo medio, establecindose como arbitrios preferentes el fraccionamiento y la suspensin de la ejecucin.

    El respeto por el principio non bis in idem requiere la solucin y diferenciacin clara de los concursos aparentes de normas y los concursos de infracciones, y a eso se dedican, nutrindose de la ley y la doctrina penales, los artculos 16 y 17.

    El artculo 16.1 incorpora las reglas clsicas para la resolucin de los concursos de normas penales (aplicadas por la jurisprudencia durante la vigencia del Cdigo Penal antiguo y recogidas expresamente por el vigente Cdigo Penal).

    El artculo 16.2 da un criterio para diferenciar los supuestos de concurso de normas de los supuestos de concurso de infracciones, en especial del llamado concurso ideal; un criterio que pretende armonizar las exigencias del principio non bis in idem con la necesidad de evitar la impunidad, cuando la inclusin de un hecho o una unidad de accin en el supuesto tpico de varias infracciones suponga realmente la comisin de varias infracciones.

    El precepto no atiende slo a la existencia de distinto fundamento para la aplicacin de las distintas normas tipificadoras concurrentes; atiende tambin a la frecuente circunstancia consistente en que las diferencias en el fundamento son pequeas porque los tipos concurrentes coinciden en amplias zonas, o, dicho de otra forma, porque una parte importante de la proteccin que otorgan es comn a todos ellos. Y as el precepto permite al aplicador valorar esta circunstancia y deducir de ella que basta con la aplicacin de uno de los tipos concurrentes para cubrir la totalidad de la reprochabilidad jurdica del hecho.

    El artculo 17.1 contempla lo que ha venido en llamarse concurso real de infracciones (varios hechos-varias infracciones) y establece la consecuencia jurdica consistente en la acumulacin de sanciones.

    El nmero 2 del artculo 17 contempla las figuras de la doctrina penal denominadas concurso ideal, medial e infraccin continuada, pero no les da el mismo tratamiento que el Cdigo Penal. ste establece la aplicacin de una sola pena agravada y lo hace de modo objetivo, partiendo de una consideracin general y abstracta de menor reprochabilidad y en atencin a criterios de poltica criminal relacionados con la funcin rehabilitadora de la pena, la cual no admite condenas desproporcionadas resultado de la acumulacin de penas. La presente ley, en cambio, como la funcin rehabilitadora es ajena a las sanciones administrativas, no excluye la acumulacin de sanciones, sino que establece que la misma se efecte eligiendo las sanciones menos graves de las establecidas para cada infraccin concurrente, con el condicionante de que, en el caso concreto, la unidad de accin o la continuidad infractora, aun suponiendo varias infracciones, denote una menor reprochabilidad. Este criterio se relaciona con el establecido en el artculo 16.2, y deben ser considerados conjuntamente.

    El nmero 3 del artculo 17 pretende impedir la consideracin de matizaciones como la que se establece en el artculo 76 del Cdigo Penal, pues son matizaciones que no derivan de una graduacin en funcin de la culpabilidad sino de la valoracin de la funcin rehabilitadora, y sta no se da respecto de las sanciones administrativas.

    Como se ha visto, los artculos 16 y 17 atienden al principio non bis in idem desde la perspectiva de la eleccin de la norma aplicable y la determinacin de la respuesta punitiva, con independencia de la existencia o no de una actuacin punitiva previa sobre los mismos hechos y la misma persona. De esta ltima circunstancia, que es el presupuesto de la dimensin ms conocida del referido principio, se ocupa el artculo 18, que a continuacin se intentar explicar:

    El nmero 1 enuncia el principio usando la expresin del artculo 133 de la Ley 30/1992.

    El nmero 2 intenta dar una pauta precisa para la aplicacin del concepto identidad de fundamento, entendiendo que en la apreciacin de tal concepto no debe considerarse nicamente la configuracin y finalidad protectora de los tipos, sino tambin la proporcionalidad de la respuesta punitiva posterior. Segn se infiere de la doctrina vertida en las Sentencias del Tribunal Constitucional 154/90 y 234/91, el principio de proporcionalidad es uno de los fundamentos de la prohibicin del bis in idem (otro lo puede ser el principio de seguridad jurdica), lo cual conlleva que deba ser elemento clave en la determinacin de su alcance. Si la proteccin que otorga el tipo aplicado precedentemente es idntica a la que otorga el tipo que se pretende aplicar (porque idnticos son los bienes jurdicos tenidos en cuenta y los riesgos de los que se les quiere salvaguardar), la cosa est clara: hay idntico fundamento y no es posible la mltiple punicin. En cambio, no se da tal claridad en sentido inverso si existen diferencias en el bien jurdico o el riesgo considerados, pues habr que apreciar si esas diferencias requieren o no la posterior punicin. Si el resultado de esta apreciacin es negativo, la mltiple punicin vulnerara el principio de proporcionalidad y, trasladando este principio a la comprensin del non bis in idem, habra que concluir que no existe distinto fundamento que habilite a la punicin posterior.

    El nmero 3 intenta ir un poco ms all en la exploracin del principio de proporcionalidad, en cuanto inspirador en el tema de la multiplicidad punitiva. Parte de la desigualdad de fundamento y de la posibilidad, por ende, de la sancin posterior pero permite suavizar sta e, incluso, excluirla, en atencin al grado de proteccin otorgado por la punicin precedente que puede servir al objetivo protector de la sancin posterior. Es ste un precepto que mira a un supuesto frecuente: tipos cuya significacin protectora, sin ser la misma, tiene zonas comunes.

    El artculo 19 recoge las causas clsicas de desaparicin de la responsabilidad.

    Los artculos 20 y 21 regulan los aspectos fundamentales del indulto y la conmutacin de la sancin inspirndose en la ley de 1870 e intentando adaptarla a la peculiaridad de lo administrativo.

    El artculo 22 regula la prescripcin de las infracciones y sanciones de forma sustancialmente idntica al artculo 132 de la Ley 30/1992, siendo los aadidos que incorpora aclaraciones o desarrollos lgicos de dicho precepto. As, el prrafo segundo del nmero 3 y los prrafos segundo y tercero del nmero 5 contienen regulaciones que dan respuesta a situaciones frecuentes en la prctica, desde la comprensin del instituto como abandono de la accin sancionadora. Y la pequea variacin que se introduce en el prrafo primero de los nmeros 3 y 5 pretende dar seguridad sobre la determinacin y las consecuencias de la paralizacin del procedimiento.

    Algo ms innovadora, aunque sin salirse del marco del desarrollo del artculo 32 de la Ley 30/1992, es la regulacin contenida en el ltimo inciso del nmero 2. En l se recoge la solucin dada por alguna jurisprudencia al problema del dies a quo de la prescripcin en los casos de infracciones llamadas permanentes, esto es que consisten en un actuar o un omitir que se prolonga durante el tiempo, sin que ello conlleve la existencia de una pluralidad de infracciones.

    El Captulo tercero esta dedicado al procedimiento y dividido en dos secciones, una de disposiciones generales y otra en la que se establece el procedimiento propiamente dicho.

    Las garantas procedimentales que requiere el ejercicio del ius puniendi, desde la perspectiva del adecuado ejercicio de los derechos de los interesados, estn ya en el Derecho Administrativo del procedimiento: en los textos legales y en la interpretacin conforme a la Constitucin que de ellos se viene haciendo con normalidad. La presente ley, partiendo de lo ya existente e inspirndose en ello, se limita a intentar precisar y completar, buscando siempre el equilibrio entre la eficacia en el ejercicio de la potestad sancionadora, que es eficacia en la proteccin de los importantes derechos y valores a que aqulla sirve, y el respeto a la esencia de los derechos del ciudadano implicados en el procedimiento. Y, por ello, las explicaciones a incorporar a esta exposicin de motivos pueden ser ms escuetas que las correspondientes al Captulo segundo, reducindose a los extremos ms significativos.

    Al contrario que en el campo de lo sustantivo, en este procedimental se entiende que las normas configuradoras de los regmenes sancionadores sectoriales no deben tener ninguna intervencin. Uno de los objetivos de esta ley es precisamente acabar con la multiplicacin de normas procedimentales, que aporta inseguridad y en nada beneficia al fin propio del procedimiento. Y de ah que en el artculo 23 se establezca la aplicabilidad del captulo a todos los procedimientos y se omita la referencia a las normas sectoriales que se hace en el artculo 2.1.

    En el artculo 25 se introduce una pequea innovacin respecto de otras regulaciones similares de las normas estatales o autonmicas vigentes. En el segundo prrafo del nmero 1 se ampla el mbito de la comunicacin a los procesos penales que se sigan sobre hechos que sean resultado o consecuencia de los hechos a que se refiere el procedimiento administrativo, y se hace porque puede haber casos en que el resultado o consecuencia de una infraccin administrativa pueda ser constitutivo de delito o falta penales y en el proceso penal, por ende, deban examinarse los hechos que integran aqulla. Pinsese, por ejemplo, en las infracciones en materia de defensa del consumidor con resultados perjudiciales para la integridad fsica de personas concretas que constituyan ilcito penal.

    El artculo 27 quiere ser una norma organizativa que facilite el cumplimiento del principio non bis in idem. Es una norma que precisa del desarrollo reglamentario en lo tocante a las formas de la comunicacin y de la coordinacin, lo que no obsta a que se intente de modo inmediato el logro de su objetivo construyendo ad hoc el mtodo de comunicacin y coordinacin.

    El artculo 29 trata de concretar en trminos razonables el principio de imparcialidad en su aplicacin al tema de las relaciones entre iniciacin, tramitacin y resolucin de los procedimientos sancionadores.

    No creemos que la separacin entre rgano que inicia y rgano que resuelve sirva en nada a la imparcialidad o apariencia de imparcialidad de este ltimo, ya que la iniciacin del procedimiento no conlleva acusacin ni investigacin, ni supone, por ende, un contacto con los hechos suficiente como para sostener una apariencia de parcialidad, mxime cuando en esta ley se obvia el trmite de actuaciones previas. Por contra, dicha separacin produce distorsiones organizativas.

    Con ser importante lo anterior, la cuestin principal es la relacin entre la instruccin o tramitacin del procedimiento y la resolucin del mismo. En esta cuestin la ley parte de la idea de que la atribucin de cada una de las fases a distintos rganos no sirve a la imparcialidad buscada y es, por el contrario, un medio perjudicial para la eficacia en el ejercicio de la potestad sancionadora.

    Lo primero que debe tenerse en cuenta es que la peculiaridad de lo sancionador administrativo impide trasladar sin matices la construccin que en el mbito procesal penal se ha hecho para evitar la llamada contaminacin judicial (fase de instruccin-fase de enjuiciamiento). La peculiar organizacin administrativa y las diferencias entre el proceso penal y el procedimiento sancionador hacen de una traslacin as una operacin irrazonable. Es ms, el propio Tribunal Constitucional se ha cuestionado la aplicacin al Derecho Administrativo sancionador del aspecto del principio de imparcialidad de que tratamos (dice en su Sentencia 60/95: En relacin con este derecho fundamental a no ser juzgado por quien ha sido previamente instructor de la causa... hemos dicho que, al enmarcarse dentro de las garantas esenciales del proceso penal acusatorio, no es necesariamente extensible a otros procesos de similar naturaleza como es el caso del procedimiento administrativo sancionador...). Y es por todo esto por lo que la presente ley ha incorporado una frmula que, respetando la separacin de fases ordenada en el artculo 134. 2 de la Ley 30/1992 y tendiendo al logro de la imparcialidad, se adecua a la naturaleza del procedimiento sancionador.

    Por un lado, la labor de instruccin es una labor tcnico-jurdica El instructor no slo investiga y determina los hechos, sino que, se puede decir, prepara la decisin del rgano sancionador desarrollando una funcin de autntico apoyo tcnico; es una labor que, en consecuencia, debe realizarla un tcnico. Adems, el rgano sancionador no puede ser totalmente ajeno a la labor de instruccin, debe tener un cierto control sobre la misma, lo cual se dificultara en gran medida si la instruccin y la resolucin se atribuyese a distintos rganos. Por otro lado, en el procedimiento sancionador la imparcialidad no slo requiere que el que instruye no decida y el que tiene que decidir no se implique en determinado grado en la instruccin (aspecto cuya garanta no tiene, en el marco de dicho procedimiento, demasiada dificultad), sino tambin que el que instruye no est dirigido o condicionado en su funcin instructora por el que tiene la facultad de resolver. ste es el problema importante, el que singulariza al procedimiento sancionador frente al proceso penal, en el cual tal problema no se da por la propia naturaleza de la organizacin judicial.

    Teniendo todo lo que precede en cuenta, la frmula aparece con facilidad: atribuir la instruccin a un funcionario y garantizar su independencia en el desarrollo de la funcin instructora.

    La experiencia demuestra que, amen de la imparcialidad, es menester mejorar la calidad tcnico-jurdica de la instruccin, lo que redunda en una mayor proteccin de los derechos de los ciudadanos implicados en el ejercicio de la potestad sancionadora y de ah que la ley se refiera a unidades administrativas especiales, entendiendo que este sistema auspicia una mejor preparacin de los funcionarios instructores. Sin embargo, la ley aqu no quiere sino sugerir, pues se entiende que la preparacin tcnica adecuada puede lograrse tambin por otros mtodos.

    Como queda dicho, el rgano sancionador no puede quedar ajeno a todo lo que se hace en la instruccin. Al no haber en el procedimiento sancionador una fase de juicio oral, que es en la que se concentra el enjuiciamiento propiamente dicho y en la que fundamentalmente se ejercita el derecho de defensa, el rgano sancionador, que es al que compete el juicio que conlleva el ejercicio de la potestad sancionadora, debe tenerfacultades para garantizar la adecuada defensa de los interesados durante la instruccin, lo cual no significa realizar actos de instruccin sino controlar la actividad del instructor en lo que pueda afectar al derecho de defensa de las partes. Este control, que sera ms difcil de confeccionar si el instructor fuese otro rgano y no un funcionario, se establece en el artculo 41 y no empece nada a la independencia del instructor en su funcin instructora, pues tiene como nica finalidad asegurar que ciertas decisiones de aqul no limiten infundadamente el derecho de defensa de los interesados.

    Tambin debe ser el rgano sancionador el que decida sobre las medidas cautelares, pues la limitacin de derechos que stas conllevan no puede dejarse al funcionario instructor. Segn la STC 60/95 la adopcin de medidas cautelares por el llamado a decidir no supone contaminacin provocadora de apariencia de parcialidad, al no implicar investigacin y aporte de los hechos, por lo que por este lado no hay inconveniente a la actuacin cautelar del rgano sancionador.

    El artculo 30 y el 35 pretenden introducir el equivalente a la acusacin particular del proceso penal.

    No se encuentra motivo alguno para limitar la virtualidad del concepto general de inters legtimo en el procedimiento administrativo sancionador. El ciudadano no tiene derecho a castigar, pero, en cuanto vctima posible del ilcito penal o administrativo, tiene un claro inters en solicitar el ejercicio del poder pblico punitivo y en participar en el procedimiento previsto para encauzar tal ejercicio. La infraccin administrativa puede perjudicar los derechos e intereses individuales tanto como el delito o la falta penales (amen del perjuicio al inters general siempre presente), por lo que no se alcanza a comprender la causa de la limitacin consistente en que en el procedimiento administrativo sancionador nicamente estn presentes el inters general y el individual del imputado.

    Si se excluyen del procedimiento sancionador los supuestos de las letras b) y c) del nmero 1 del artculo 31 de la Ley 30/1992 es, por un lado, porque no existen en el procedimiento sancionador interesados necesarios, al no haber un derecho individual a la sancin ni poderse exigir, en el marco de dicho procedimiento, el resarcimiento de los daos individuales derivados de la infraccin, y, por otro lado, porque se quiere evitar la multiplicacin de posiciones acusadoras construidas a partir de la preexistencia de un procedimiento administrativo sancionador.

    Es propsito de la ley impedir las acusaciones particulares infundadas o carentes de los datos necesarios para una adecuada defensa, y por ello se establece un trmite de admisin y unos rigurosos requisitos al respecto.

    Las medidas cautelares se oponen a la presuncin de inocencia adems de limitar otros derechos del ciudadano, y por eso requieren de un fuerte fundamento relativo a la proteccin de valores y derechos constitucionales y de unas garantas procedimentales que aseguren la defensa del imputado. Los artculos 31 y 32 complementan, atendiendo a tal requerimiento, lo ya existente en las normas estatales y autonmicas sobre la materia.

    El resto del articulado del Captulo tercero contiene el iter procedimental, del que lo ms destacable es lo siguiente:

    Se configura un acto de iniciacin con un contenido y una aportacin de documentos que posibilitan el ejercicio del derecho de defensa del imputado desde el momento mismo de la iniciacin del procedimiento (artculo 36); lo cual es un exigencia del principio acusatorio, exigencia que se da en la fase de instruccin del proceso penal (STC 32/94) y que se siente con ms fuerza en el procedimiento administrativo sancionador, en el que no hay una fase de plenario.

    Se hace especial hincapi en la motivacin de la propuesta de resolucin y de la resolucin definitiva, dejando claro que la misma debe incluir la valoracin de las pruebas practicadas que ha permitido concluir la existencia de infraccin, la autora y la determinacin concreta de la sancin y otras consecuencias de la infraccin (artculos 38 y 43.1).

    Para dotar de flexibilidad al procedimiento se ha preferido otorgar al instructor la facultad de acortar o alargar el periodo de prueba y los plazos de alegaciones, en vez de permitir la supresin de algn trmite, en la idea de que todos ellos son precisos para la adecuada defensa de los interesados y el logro de la finalidad del procedimiento (artculo 40).

    El necesario equilibrio entre las facultades de enjuiciamiento del rgano sancionador y las exigencias del principio acusatorio y el derecho de defensa se ha intentado lograr en el artculo 43.

  1. La presente ley se aplicar por todos los entes que ejerzan su potestad sancionadora en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco y en las materias en las que las instituciones comunes de sta ostenten competencias normativas, ya sea plenas ya compartidas con el Estado o con los rganos de los territorios histricos.

  2. Se excluye del mbito de aplicacin de esta ley la potestad disciplinaria de las Administraciones Pblicas respecto del personal a su servicio y de quienes estn vinculados a ellas por una relacin contractual.

  1. La potestad sancionadora se ejercer de conformidad con los principios establecidos en el Captulo I del Ttulo IX de la Ley 30/1992 o la legislacin estatal que sustituya el mencionado captulo, en la presente ley, en sus normas de desarrollo y en las sectoriales que establezcan los distintos regmenes sancionadores.

  2. Si dicho captulo, la presente ley, sus normas de desarrollo o las normas sectoriales que establezcan los distintos regmenes sancionadores no permitieran resolver alguna cuestin que se presente en el ejercicio de la potestad sancionadora, se aplicarn las normas correspondientes del Cdigo Penal, siempre que sean compatibles con la naturaleza y finalidad de la infraccin y de la regulacin material sectorial de que se trate.

No hay sancin sin dolo o imprudencia, incluida en esta ltima la simple inobservancia.

  1. Las leyes y normas forales sectoriales configuradoras de los distintos regmenes sancionadores tipificarn las infracciones con la mayor precisin posible y las clasificarn en las siguientes categoras: muy graves, graves y leves, atendiendo a la importancia de los bienes jurdicos objeto de proteccin y a la lesin o riesgo de lesin que se derive de las conductas contempladas.

  2. En la configuracin de los regmenes sancionadores se evitar la tipificacin de infracciones con idntico supuesto de hecho e idntico fundamento que delitos o faltas ya establecidas en las leyes penales o que infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

  3. Se entender que existe idntico fundamento cuando el bien jurdico que se proteja con la tipificacin de la infraccin administrativa y el riesgo a que atiende tal proteccin sean los mismos que contemplan el tipo penal o administrativo preexistente.

  1. nicamente sern punibles las infracciones consumadas.

  2. No se sancionaran ni la conspiracin, ni la proposicin, ni la provocacin para cometer infracciones. Tampoco se sancionar la apologa de la infraccin.

  1. En materia de exencin de responsabilidad, sin perjuicio de las causas especficas que se establezcan en las normas sancionadoras, se aplicarn los supuestos previstos en el Cdigo Penal, siempre que sean compatibles con la naturaleza y finalidad de la infraccin concreta y de la regulacin material sectorial de que se trate, y, en su caso, con las matizaciones que se determinen en ella.

  2. El error sobre un elemento del tipo o sobre la ilicitud del hecho constitutivo de la infraccin solamente eximir de responsabilidad si fuera invencible. El error vencible nicamente tendr efecto atenuante si supone disminucin del grado de imprudencia. Si el dolo es elemento integrante del tipo infractor aplicado, el error vencible tambin eximir de responsabilidad.

    El error sobre una circunstancia agravante impedir su apreciacin si es invencible. Si fuese vencible podr tener efecto atenuante respecto del tramo de sancin que se relacione con la apreciacin de la circunstancia agravante.

  3. Las normas sancionadoras sectoriales, en atencin a la naturaleza y finalidad de la concreta regulacin material sectorial de que se trate y a la capacidad de obrar que en dicha regulacin se reconozca a los menores, fijarn el lmite de edad a partir del cual se puede ser responsable de una infraccin. A falta de disposicin al efecto, no sern responsables los menores de 14 aos.

  1. Se aplicarn las circunstancias establecidas en las normas sancionadoras sectoriales, sin perjuicio de la aplicacin, con los condicionantes expresados en el artculo 6., de las circunstancias atenuantes previstas en el Cdigo Penal.

  2. En todo caso, deber tenerse en cuenta, con efecto atenuante, cualquier circunstancia que manifieste una menor culpabilidad en el responsable de la infraccin, guarde o no analoga con las expresamente previstas en el Cdigo Penal o en las normas administrativas que configuren el rgimen sancionador aplicable. No obstante esto ltimo, se deber considerar, para determinar la existencia del efecto atenuante y su grado, la naturaleza o finalidad de la concreta infraccin y del rgimen sancionador sectorial de que se trate.

  3. No podr considerarse con efecto agravante ninguna circunstancia que no est prevista expresamente en esta ley o en la norma sancionadora aplicable.

  4. La comisin dolosa de las infracciones tendr efecto agravante cuando as lo exprese la ley sancionadora sectorial correspondiente. En ningn caso el dolo tendr efecto agravante si, explcita o implcitamente, forma parte del tipo.

  5. El grado de imprudencia concurrente se tendr en cuenta para atenuar o agravar la responsabilidad.

  6. Se apreciar siempre un efecto atenuante cuando concurriere alguna causa de exculpacin y faltare alguno de los requisitos que exija la norma para producir el efecto exculpatorio.

  7. Tambin se valorar siempre como circunstancia atenuante la colaboracin del imputado en el esclarecimiento de los hechos.

  8. Cuando el tipo describa acciones u omisiones susceptibles de mantenerse en el tiempo o de perjudicar a una pluralidad de personas y el efectivo transcurso del tiempo o la efectiva afectacin a varias personas no se pueda traducir en la mltiple aplicacin del tipo, tales circunstancias se considerarn con efecto agravante.

nicamente sern responsables de las infracciones sus autores.

  1. Son autores las personas fsicas o jurdicas que realicen el hecho tipificado por s solas, conjuntamente o por medio de otra de la que se sirvan como instrumento.

  2. Sern considerados autores:

    1. Las personas que cooperen a su ejecucin con un acto sin el cual no se habra efectuado.

    2. Las personas que incumplan el deber, impuesto por una norma de rango legal, de prevenir la comisin por otro de la infraccin.

      Dichas personas no respondern cuando, por cualquier motivo, no se determine la existencia de la infraccin que deben prevenir o la autora material de la persona respecto de la que el deber de prevencin se ha impuesto. Si se declaran tal existencia y autora, aqullas respondern, aunque el autor material no sea declarado culpable por aplicacin de una causa de exclusin de la imputabilidad o la culpabilidad.

  3. Cuando la eventual responsable sea una persona jurdica, el juicio de culpabilidad se har respecto de la persona o personas fsicas que hayan formado la voluntad de aqulla en la concreta actuacin u omisin que se pretenda sancionar. En estos casos, no se podr sancionar, por la misma infraccin, a dichas personas fsicas.

Respetando lo establecido en los dos artculos precedentes, las normas sancionadoras sectoriales podrn determinar a los responsables, atendiendo a la naturaleza y finalidad del rgimen sancionador sectorial de que se trate.

  1. Las normas configuradoras de los distintos regmenes sancionadores fijarn las sanciones que correspondan a cada infraccin o categora de infracciones, en atencin al principio de proporcionalidad, considerando tanto la gravedad y naturaleza de las infracciones como las peculiaridades y finalidad de la regulacin material sectorial de que se trate, y procurando que la comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

  2. Los regmenes sancionadores debern posibilitar que las sanciones que recaigan sobre menores de edad compaginen la funcin preventiva con la educativa y reformadora.

  3. Si as lo establece expresamente la ley configuradora del rgimen sancionador aplicable, la sancin llevar consigo la consecuencia accesoria consistente en el decomiso de los efectos provenientes de la infraccin, de los instrumentos con que se haya ejecutado, de los objetos que constituyan su soporte material y de las ganancias derivadas de la misma, cualesquiera que sean las transformaciones que hubieran podido experimentar, salvo que stas o aqullos pertenezcan a un tercero de buena fe no responsable de la infraccin que los haya adquirido legalmente.

Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador sern compatibles con la exigencia a los responsables de la reposicin a su estado originario de la situacin alterada por la infraccin, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios derivados de la misma.

Para la determinacin en cada caso concreto de cul sea la infraccin cometida se atender exclusivamente a los elementos incluidos en la descripcin de los tipos infractores.

  1. nicamente se podrn imponer las sanciones predeterminadas en la ley.

  2. Cuando para una infraccin o categora de infracciones la ley establezca varias sanciones, salvo que sta autorice expresamente lo contrario, solamente podr imponerse, respecto de la misma infraccin, una de las sanciones previstas.

  3. Para la determinacin en cada caso concreto de la sancin correspondiente o de la extensin de la misma, dentro de las fijadas para la infraccin o categora de infracciones en las normas sancionadoras aplicables, se ponderarn las circunstancias agravantes y atenuantes concurrentes.

  4. Si concurriesen varias circunstancias atenuantes o una muy cualificada, producindose, en cualquiera de los casos, un significativo efecto minorador de la culpabilidad, el rgano sancionador aplicar una sancin correspondiente a infracciones o categoras infractoras de inferior gravedad que la infraccin cometida o que la categora en que sta se incluya.

  5. En ningn caso podrn imponerse, en atencin a las circunstancias agravantes concurrentes, sanciones previstas para infracciones o categoras infractoras de mayor gravedad.

  6. Las circunstancias agravantes o atenuantes no podrn aplicarse cuando stas u otras circunstancias que contemplen una realidad sustancialmente igual o atiendan al mismo o similar bien jurdico o al mismo o similar aspecto de la culpabilidad aparezcan en la descripcin del tipo infractor aplicado, o sean de tal manera inherentes al mismo que sin su concurrencia no podra cometerse la infraccin.

  7. Para determinar el alcance del efecto atenuante o agravante de las circunstancias concurrentes se realizar una ponderacin conjunta de todas ellas, a la luz de la naturaleza y finalidad de la infraccin y del rgimen sancionador sectorial de que se trate y buscando la proporcionalidad entre el grado de culpabilidad del autor y la sancin.

  8. La sancin ms grave de las previstas para una infraccin o categora de infracciones slo podr imponerse cuando el resultado de la ponderacin a que se refieren los nmeros tres y siete de este artculo sea notoria y fuertemente agravante.

    A los efectos de la aplicacin del prrafo precedente, y a falta de normas especficas al respecto en el rgimen sancionador aplicable, se considerarn de mayor gravedad las sanciones que incidan de modo ms perjudicial en el patrimonio jurdico del imputado.

  9. El beneficio obtenido con la infraccin por el responsable nicamente podr tenerse en cuenta para la determinacin de la sancin de multa u otras de efectos sustancialmente iguales, y slo cuando las normas sancionadoras sectoriales aplicables no establezcan el decomiso de los efectos y ganancias derivadas de la infraccin o resulte imposible llevarlo a cabo.

  1. Una vez determinada concretamente la sancin, en aplicacin exclusiva de las reglas precedentes, cuando aqulla consista en multa se tendr en cuenta la situacin econmica del responsable, atendiendo a todas las circunstancias personales, familiares y sociales que incidan en dicha situacin econmica.

  2. Si, realizada la ponderacin a que se refiere el nmero anterior, se concluyese que la sancin que corresponda, en aplicacin de las reglas establecidas en los artculos precedentes, no guarda proporcin con la situacin econmica del responsable, se proceder de la manera establecida en los nmeros siguientes.

  3. Se fraccionar el pago de la cuanta de la multa en la forma que se estime adecuada y con el lmite temporal fijado en el ltimo inciso del primer prrafo del nmero siguiente.

  4. Cuando el fraccionamiento fijado en el nmero precedente no fuese suficiente para lograr la acomodacin de la sancin a la situacin econmica del responsable, se suspender la ejecucin de la resolucin sancionadora durante el plazo que se considere oportuno, el cual no podr exceder del previsto para la prescripcin de la sancin o sanciones impuestas.

    La suspensin se alzar si el responsable mejora su situacin econmica de tal forma que desaparezca la causa de la suspensin. Tambin se alzar si el responsable es nuevamente sancionado por resolucin firme en va administrativa, por aplicacin del mismo rgimen sancionador sectorial en virtud del cual se le impuso la sancin o sanciones suspendidas. La nueva sancin no podr ser objeto de suspensin.

    La suspensin de la ejecucin de la sancin interrumpe el plazo de prescripcin de sta, comenzndose a contar un nuevo plazo desde que finalice el periodo de suspensin, desde que se alce sta o desde la firmeza de la resolucin complementaria que reduzca la multa o la sustituya por otra sancin, en los casos y modo establecidos en los nmeros siguientes.

  5. Cuando el fraccionamiento del pago o la suspensin de la ejecucin sean imposibles o insuficientes para lograr la acomodacin de la respuesta punitiva a la situacin econmica del responsable, o cuando transcurrido el plazo de la suspensin siga concurriendo la causa de la misma, se reducir la cuanta de la multa o se sustituir por otra sancin, movindose siempre en el marco de las sanciones previstas para la infraccin o categora de infraccin de que se trate.

  6. El fraccionamiento, suspensin, reduccin o sustitucin se determinarn en la resolucin sancionadora, motivadamente y de forma separada respecto de la sancin fijada conforme a las reglas de los artculos precedentes. Si ello no fuera posible por considerarse o aparecer las razones de dichas medidas tras el dictado de la resolucin sancionadora, las mismas se establecern en una resolucin complementaria motivada o en la resolucin del recurso administrativo si lo hubiese.

    Dicha resolucin complementaria podr dictarse hasta el comienzo de la ejecucin de la sancin y aunque sta sea firme.

  7. Contra la resolucin complementaria cabrn los mismos recursos que contra la resolucin sancionadora. Si la resolucin sancionadora fuese susceptible de recurso administrativo y se dictase la resolucin complementaria no habiendo transcurrido el plazo para interponer el recurso contra aqulla, en el recurso que se interponga contra la resolucin complementaria podr tambin impugnarse la resolucin sancionadora. Si, por el contrario, la resolucin complementaria se dictase una vez firme la resolucin sancionadora, en el recurso contra aqulla no podr impugnarse sta.

  1. Los hechos susceptibles de ser calificados con arreglo a dos o ms preceptos tipificadores de infracciones, ya sean de la misma o diferentes normas sancionadoras sectoriales, se sancionarn observando las siguientes reglas:

    1. El precepto especial se aplicar con preferencia al general.

    2. El precepto subsidiario se aplicar slo en defecto del principal, ya se declare expresamente dicha subsidiariedad, ya sea sta tcitamente deducible.

    3. El precepto ms amplio o complejo absorber a los que sancionen las infracciones consumidas en l.

    4. En defecto de los criterios anteriores, el precepto que tipifique la infraccin penada con sancin ms grave excluir a los que tipifiquen infracciones penadas con sancin menor.

  2. El nmero precedente nicamente ser aplicable cuando para cubrir la totalidad del significado antijurdico del hecho baste con la aplicacin de uno de los preceptos considerados, bien porque todos ellos protegen el mismo bien jurdico frente al mismo riesgo, bien porque, aun habiendo diferencias a este respecto, se entienda que no hay fundamento suficiente como para concluir la existencia de varias infracciones, en atencin a la poca importancia de tales diferencias y a la escasa reprochabilidad del hecho. Si no fuera as, se estar a lo dispuesto en el artculo siguiente.

  1. Al responsable de dos o ms infracciones se le impondrn todas las sanciones correspondientes a las diversas infracciones.

  2. Si la pluralidad de infracciones proviniese de un solo hecho o de varios realizados aprovechando idntica ocasin, o una de las infracciones fuese medio necesario para la comisin de otra y, atendidas las circunstancias del caso, ello manifestara una menor reprochabilidad en la conducta del responsable, la regla establecida en el nmero precedente se aplicar imponiendo las sanciones menos graves de las establecidas para cada infraccin.

  3. Ninguna rebaja se har en atencin al nmero o entidad de las sanciones que resulten de la aplicacin del nmero uno de este artculo, sin perjuicio de lo establecido en el artculo 15 de esta ley.

  1. No podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento.

  2. Se entender que hay identidad de fundamento cuando:

    1. La infraccin penal o administrativa que se castiga con la pena o sancin precedente proteja el mismo bien jurdico frente al mismo riesgo que la infraccin que se est considerando.

    2. Existiendo ciertas diferencias entre los bienes jurdicos protegidos o los riesgos contemplados, stas no tengan la entidad suficiente como para justificar la doble punicin, por referirse a aspectos cuya proteccin no requiere la segunda sancin.

  3. Cuando, aun no dndose identidad de fundamento, existiesen puntos en comn entre los bienes jurdicos protegidos o los riesgos considerados, de tal manera que la sancin o pena impuesta precedentemente sirviese en parte al fin protector de la infraccin que se va a sancionar, se tendr en cuenta la sancin o pena precedente para graduar en sentido atenuante la sancin posterior. Si as lo exige el principio de proporcionalidad, se impondrn sanciones correspondientes a infracciones o categoras de infracciones de menor gravedad, y, excepcionalmente, en supuestos en que la sancin o pena precedente fuese especialmente grave, podr compensarse la sancin posterior, sin perjuicio de declarar la comisin de la infraccin.

  1. La responsabilidad se extingue:

    1. Por muerte de la persona fsica sancionada.

    2. Por la ejecucin completa de la sancin.

    3. Por el indulto.

    4. Por la prescripcin de la infraccin.

    5. Por la prescripcin de la sancin.

  2. En los casos de extincin de la persona jurdica sancionada, para la ejecucin de la sancin o sanciones se estar a lo que dispongan las normas administrativas sectoriales o la normativa de Derecho privado que resulte aplicable.

  1. El indulto podr concederse cuando, atendidastodas las circunstancias del caso concreto, se aprecie que la respuesta punitiva, aun conforme con la legalidad vigente, no resulta adecuada a lo que la equidad propugna en dicho caso concreto, y siempre que no haya otra va en Derecho para lograr el fin de justicia concreta que el indulto pretende.

  2. Tambin podr concederse cuando exista un inters general concreto y determinado que lo reclame con evidencia.

  3. Lo previsto en los dos nmeros precedentes es aplicable a la conmutacin de la sancin por otra correspondiente a infracciones o categoras de infracciones de menor gravedad.

  1. Cuando se trate de sanciones impuestas en aplicacin de leyes dictadas por el Parlamento Vasco, el rgano competente para conceder el indulto o la conmutacin de la sancin ser el Consejo de Gobierno Vasco.

    Si las sanciones fueren impuestas en aplicaciones de normas forales, el indulto o la conmutacin se conceder por el rgano foral correspondiente, de conformidad con los principios y el procedimiento establecidos en este artculo y en el precedente.

  2. El procedimiento se iniciar a instancia de parte interesada, de oficio por el Consejo de Gobierno o a propuesta del rgano que impuso la sancin o del que resolvi el recurso administrativo, y constar de los siguientes trmites:

    1. Informe del rgano que impuso la sancin.

    2. Informe del rgano que resolvi el recurso administrativo interpuesto contra la resolucin sancionadora. Este informe slo se emitir en los casos en que dicho rgano haya propuesto el indulto.

    3. Alegaciones de la persona sancionada.

    4. Alegaciones de las partes en el procedimiento sancionador de que se trate.

  3. Los trmites a que se refiere el nmero precedente se cumplimentarn en un plazo comn que fijar en cada caso el Consejo de Gobierno, atendiendo a las circunstancias concurrentes.

  4. El Decreto del Consejo de Gobierno por el que se conceda el indulto o la conmutacin de la sancin se notificar al sancionado y se publicar en el Boletn Oficial del Pas Vasco.

  5. El indulto y la conmutacin podrn referirse a todas o a alguna de las sanciones impuestas o sus consecuencias accesorias, nicamente en la parte de las mismas que quede por cumplir y sin que en ningn caso suponga la devolucin por la Administracin de lo ya pagado ni la indemnizacin de los daos que la parte ya ejecutada de la sancin haya podido producir al sancionado.

  6. El indulto y la conmutacin no comprendern ni afectarn en ningn sentido a las responsabilidades civiles que pudieran derivarse de la conducta infractora, ni a las obligaciones de reparacin e indemnizacin a que se refiere el artculo 12 de esta ley.

  7. La iniciacin del procedimiento de indulto o conmutacin no suspender la ejecutividad de la sancin. S interrumpir, en cambio, el plazo de prescripcin de aqulla.

  1. Los plazos de prescripcin de las infracciones y sanciones sern los que determinen las normas que las establezcan. Si stas no fijaran plazos de prescripcin, las infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las graves a los dos aos y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por infracciones muy graves prescribirn a los tres aos, las impuestas por infracciones graves a los dos aos y las impuestas por infracciones leves al ao.

  2. El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aqul en que la infraccin se hubiera cometido. En los casos de infraccin realizada de forma continuada, tal plazo se comenzar a contar desde el da en que se realiz el ltimo hecho constitutivo de la infraccin o desde que se elimin la situacin ilcita.

  3. Interrumpir la prescripcin de la infraccin la iniciacin, con conocimiento del presunto responsable, del procedimiento administrativo. La prescripcin se reanudar, por la totalidad del plazo, desde el da siguiente a aqul en que se cumpla un mes de paralizacin del procedimiento por causa no imputable al presunto responsable, o desde el da siguiente a aqul en que termine el procedimiento sin declaracin de responsabilidad.

    La realizacin de cualquier actuacin encaminada al logro de la finalidad del procedimiento y razonablemente proporcional a dicha finalidad impedir considerar paralizado el procedimiento, aunque tal actuacin no est expresamente prevista en la norma procedimental, siempre que la misma haya sido acordada por el rgano competente y se encuentre debidamente documentada.

  4. El plazo de prescripcin de las sanciones comenzar a contarse desde el da siguiente a aqul en que adquiera firmeza, en va administrativa, la resolucin por la que se impone la sancin.

  5. Interrumpir la prescripcin de la sancin la iniciacin, con conocimiento del sancionado, del procedimiento de ejecucin. La prescripcin se reanudar, por la totalidad del plazo, desde el da siguiente a aqul en que se cumpla un mes de paralizacin del procedimiento por causa no imputable al sancionado.

    La realizacin de cualquier actuacin encaminada al logro de la finalidad del procedimiento de ejecucin y razonablemente proporcional a dicha finalidad impedir considerar paralizado el procedimiento, aunque tal actuacin no est expresamente prevista en la norma procedimental, siempre que la misma haya sido acordada por el rgano competente y se encuentre debidamente documentada.

    Tambin interrumpir la prescripcin de la sancin la suspensin judicial de su ejecutividad, comenzndose a contar de nuevo la totalidad del plazo correspondiente desde el da siguiente a aqul en que la suspensin judicial quede alzada.

  1. Las normas de este captulo sern aplicables a todos los procedimientos que se realicen para el ejercicio de la potestad sancionadora por los entes y en el mbito contemplados en el artculo 1.

  2. El procedimiento sancionador se regir por los principios establecidos en el Captulo II del Ttulo IX de la Ley 30/1992 o la legislacin estatal que sustituya al mencionado captulo, por la presente ley y las normas que la desarrollen. En defecto de stas, sern aplicables las normas del procedimiento comn establecidas en la Ley 30/1992.

  1. El procedimiento se desarrollar de acuerdo con el principio de acceso permanente. A estos efectos, en cualquier momento del procedimiento los interesados tienen derecho a conocer su estado de tramitacin y a acceder y obtener copias de los documentos contenidos en el mismo.

  2. Igualmente, y con anterioridad al trmite de audiencia, los interesados podrn formular alegaciones y aportar los documentos que estimen convenientes.

  3. El acceso a los documentos que obren en los expedientes sancionadores ya concluidos se regir por lo dispuesto en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.

  1. Si el instructor, en cualquier momento del procedimiento, considerase que los hechos sobre los que instruye pueden ser constitutivos de ilcito penal, lo pondr en conocimiento del rgano competente para resolver, el cual, si estima razonable la consideracin del instructor, pondr dichos hechos en conocimiento del Ministerio Fiscal, solicitndole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicacin.

    Igualmente se solicitar al Ministerio Fiscal comunicacin sobre las actuaciones practicadas cuando se tenga conocimiento de que se est siguiendo un proceso penal sobre los hechos a los que se refiere el procedimiento administrativo. La misma comunicacin se solicitar cuando el proceso penal se siga sobre hechos que sean resultado o consecuencia de los hechos a los que se refiere el procedimiento administrativo.

  2. Recibida la comunicacin del Ministerio Fiscal, el rgano competente para resolver el procedimiento sancionador acordar su suspensin hasta que recaiga resolucin judicial firme.

  3. La suspensin del procedimiento administrativo sancionador no impide el mantenimiento de las medidas cautelares adoptadas, siempre y cuando resulten compatibles con las acordadas en el proceso penal. No se entendern compatibles si las medidas cautelares penales son suficientes para el logro de los objetivos cautelares considerados en el procedimiento administrativo sancionador.

    El acto por el que se mantengan o adopten las medidas cautelares deber ser comunicado al Ministerio Fiscal.

  4. En todo caso, los hechos declarados probados por resolucin judicial penal firme vinculan a los rganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que se substancien.

    La Administracin revisar de oficio las resoluciones administrativas fundadas en hechos contradictorios con los declarados probados en la resolucin penal, de acuerdo con las normas que regulan los procedimientos de revisin de oficio.

  1. Si se acreditase que se est siguiendo un procedimiento sancionador por los mismos hechos ante los rganos comunitarios europeos, el rgano competente para resolver el procedimiento administrativo podr aplazar la resolucin mientras aqul se resuelve de modo firme.

  2. Si se hubiere impuesto sancin por los rganos comunitarios, el rgano competente para resolver el procedimiento sancionador interno deber tenerla en cuenta, a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo compensarla, sin perjuicio de declarar la comisin de la infraccin.

Cuando el instructor tenga conocimiento de que se est siguiendo otro procedimiento sancionador por los mismos hechos lo notificar al rgano sancionador, el cual, sin paralizar el procedimiento, se pondr en contacto con el rgano competente para resolver el procedimiento de referencia, a fin de coordinarse para la eficaz aplicacin de los artculos 16, 17 y 18 de esta ley.

Cuando, en cualquier fase del procedimiento sancionador, el rgano que tiene que resolver considere que existen elementos de juicio indicativos de que los hechos son constitutivos de una infraccin cuya sancin no le compete, lo comunicar al rgano que considere competente a tal efecto, trasladndole todo lo actuado.

  1. Los rganos competentes para la resolucin del procedimiento lo sern tambin para su iniciacin.

  2. Son rganos competentes los que se determinen en las normas sancionadoras u organizativas sectoriales.

  3. Si hubiere una unidad administrativa especial para la instruccin de procedimientos sancionadores, bien general bien sectorial, el instructor deber ser un funcionario de dicha unidad. Si no la hubiere, ser instructor un funcionario de la asesora jurdica del departamento, entidad u organismo competente en la materia a que se refiera la presunta infraccin.

  4. El funcionario instructor no tendr ninguna dependencia funcional en lo referente al cumplimiento de su labor instructora y durante el tiempo que dure sta.

  5. Las normas sancionadoras u organizativas sectoriales establecern un sistema objetivo para la determinacin del instructor en cada supuesto concreto. En ningn caso el instructor ser elegido por el rgano competente para resolver.

Son interesados en el procedimiento, adems de los inculpados, quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legtimos individuales o colectivos.

  1. El rgano competente para el ejercicio de la potestad sancionadora podr en cualquier momento del procedimiento, previa audiencia de los interesados por plazo comn de cinco das y mediante acuerdo motivado, adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer o impedir la obstaculizacin del procedimiento, o para evitar la continuacin o repeticin de los hechos enjuiciados u otros de similar significacin o el mantenimiento de los daos que aqullos hayan ocasionado o para mitigarlos.

  2. La audiencia previa a que se refiere el nmero precedente podr sustituirse por unas alegaciones posteriores en idntico plazo, en los supuestos en que las medidas cautelares necesarias perderan su virtualidad si se pospone su adopcin hasta la realizacin del trmite de audiencia previa.

  3. No se podrn dictar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.

  4. En la adopcin de las medidas cautelares se estar al criterio de la proporcionalidad, considerando equilibradamente los perjuicios que las mismas ocasionen al inculpado y los objetivos de entre los fijados en el punto 1 que en cada caso concurran, debindose optar siempre por la medida o medidas que, logrando razonablemente los citados objetivos, menos dao ocasionen al inculpado y ms fcil sea la reparacin de sus efectos tras su vigencia.

  5. Las medidas cautelares no podrn prolongarse ms all de lo que resulte indispensable para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto.

  6. El rgano que hubiese acordado las medidas cautelares las revocar, de oficio o a instancia de parte, cuando compruebe que ya no son indispensables para cumplir los objetivos cautelares concurrentes en el caso concreto.

  7. Cuando dicho rgano constate, de oficio o a instancia de parte, que se ha producido un cambio de la situacin que tuvo en cuenta al tomar la decisin cautelar, cambiar sta, modificando las medidas cautelares acordadas o sustituyndolas por otras, segn requiera la nueva situacin y siguiendo los criterios de seleccin establecidos en el nmero 3 precedente.

  8. Las medidas cautelares se extinguen por las siguientes causas:

    1. Por la resolucin que ponga trmino al procedimiento en que se hubiesen acordado.

      El rgano competente para resolver el recurso administrativo de que se trate podr, motivadamente, mantener las medidas acordadas o adoptar otras hasta que dicte el acto de resolucin del recurso.

    2. Por la caducidad del procedimiento sancionador.

  1. Excepcionalmente, cuando la consecucin de alguno de los objetivos a que se refiere el artculo 31.1, salvo los enunciados en primer y segundo lugar, requiera la asuncin inmediata de medidas cautelares, stas podrn ser impuestas, sin audiencia de los interesados, por los funcionarios que constaten los hechos eventualmente ilcitos, en el ejercicio de su especfica funcin de inspeccin.

  2. Dichos funcionarios atendern a los criterios establecidos en el artculo 31, y en el acta que levanten como consecuencia de la inspeccin expresarn la medida o medidas cautelares que hayan adoptado, as como la causa y finalidad concretas de las mismas.

  3. En los casos en que se hayan impuesto las medidas cautelares que regula este artculo se proceder con urgencia a la incoacin del correspondiente procedimiento sancionador, y en el acto de incoacin el rgano titular de la competencia sancionadora determinar, motivadamente, la revocacin, mantenimiento o modificacin de las sobredichas medidas, procedindose seguidamente a la realizacin del trmite de alegaciones posteriores contemplado en el artculo 31.2.

  4. Las medidas cautelares acordadas en virtud del presente artculo se extinguirn una vez transcurridos cuatro das desde su adopcin sin que se haya incoado el correspondiente procedimiento sancionador.

Si iniciado el procedimiento se constatara que los eventuales responsables no son los inicialmente imputados, sino otros, se dictar resolucin absolviendo a los primeros y se iniciar un nuevo procedimiento respecto de los segundos, si la infraccin no hubiera prescrito para stos. No se considerar interrumpido el plazo de prescripcin durante la tramitacin del primero de los procedimientos, salvo que en el error de imputacin cometido en el mismo hubiesen influido relevantemente los imputados en el segundo procedimiento con el objetivo de eludir su responsabilidad.

  1. Los procedimientos sancionadores se iniciarn de oficio por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de peticin razonada de otros rganos o denuncia.

  2. La peticin razonada de otros rganos deber contener el relato de los hechos que pudieran constituir infraccin, su tipificacin, la fecha, fechas o periodo de tiempo continuado en que se produjeron, y, si fuera posible, la identificacin de los presuntos responsables.

    Con la peticin razonada debern aportarse los documentos y pruebas relativos al objeto de la misma que obren en poder del rgano peticionario.

  3. La formulacin de una peticin razonada no vincula al rgano titular de la facultad sancionadora, si bien deber comunicar al rgano que la hubiera formulado la decisin sobre la apertura o no del procedimiento.

  4. La denuncia no convierte, por s sola, al denunciante en interesado en el procedimiento sancionador. El denunciante, salvo que tenga legitimacin en los trminos establecidos en el artculo 30 de la presente ley y solicite la apertura del procedimiento, no tendr ms participacin en el procedimiento que el derecho a recibir comunicacin del rgano competente sobre la apertura o no de aqul y, en su caso, de la resolucin que le ponga fin.

  1. Los procedimientos sancionadores tambin podrn iniciarse a instancia de parte interesada segn el artculo 30 de la presente ley. La solicitud de apertura de un procedimiento sancionador ser motivada y deber contener, amen de lo indicado en el artculo 70.1 de la Ley 30/1992, los hechos constitutivos de la presunta infraccin, la fecha, fechas o periodo continuado en que se produjeron, los preceptos en que se encuentren tipificados, las personas presuntamente responsables, la sancin o sanciones que correspondan y los preceptos en que se encuentran recogidas. Ello sin perjuicio de la posibilidad de modificar dichos extremos en las alegaciones posteriores que la parte interesada haga durante el procedimiento.

    Con dicha solicitud podrn aportarse todos los documentos, instrumentos o pruebas en que el solicitante funde su condicin de interesado y su pretensin.

  2. De la solicitud referida en el punto precedente y de lo que con la misma se aporte se dar traslado a las personas que aparezcan en ella como presuntos responsables, a fin de que en el plazo comn de diez das aleguen lo que a su derecho convenga.

    Igual plazo de alegaciones se dar respecto de las variaciones que se introduzcan en la solicitud de apertura del procedimiento en ejercicio de la facultad de subsanacin prevista en el artculo 71 de la Ley 30/1992.

  3. Recibidas las alegaciones a que se refiere el punto antecedente o pasado el plazo al efecto sealado, el rgano competente para resolver decidir sobre la admisibilidad de la solicitud de apertura del procedimiento.

  4. Se inadmitir tal solicitud cuando:

    1. No contenga con la claridad necesaria los extremos sealados en el punto 1 precedente y en el artculo 70 de la Ley 30/1992 y haya pasado el plazo establecido en el artculo 71 de dicha ley sin que la subsanacin se haya producido.

    2. Carezca notoriamente de fundamento.

      Para apreciar esta causa de inadmisin se tendr en cuenta, fundamentalmente, la argumentacin de la solicitud y el apoyo probatorio que con ella se aporte.

      Respecto de esta causa de inadmisin no se dar la posibilidad de subsanacin contemplada en la letra precedente.

    3. Se presente por quien no es interesado.

      No sern subsanables los defectos o carencias que en la fundamentacin de este aspecto presente la solicitud.

  5. Si el rgano competente entendiera inadmisible la solicitud de apertura as lo expresar en resolucin motivada. Si, por el contrario, estimara que tal solicitud es admisible proceder a dictar el acuerdo de iniciacin.

  1. El acuerdo de iniciacin tendr el contenido mnimo siguiente:

    1. Identificacin de la persona o personas presuntamente responsables.

    2. Los hechos que motivan la incoacin del procedimiento, su posible calificacin jurdica y las sanciones que pudieran corresponder.

    3. El instructor del procedimiento, con expresa indicacin del rgimen de recusacin del mismo.

    4. El rgano competente para la resolucin del procedimiento y norma que le atribuya la competencia.

  2. El acuerdo de iniciacin se comunicar al instructor y se notificar al inculpado y dems interesados, indicndoles que tienen un plazo de quince das para aportar cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimen convenientes y para solicitar la apertura de un periodo probatorio y proponer los medios de prueba que consideren adecuados.

    Al acuerdo de iniciacin se acompaarn la solicitud de apertura del procedimiento, la denuncia o la peticin razonada, as como los documentos y pruebas que a stas se hayan adjuntado o haya tenido en cuenta el rgano titular de la competencia sancionadora para abrir el procedimiento.

  1. Se abrir un periodo probatorio en los siguientes supuestos:

    1. Cuando, en el trmite de alegaciones establecido en el artculo precedente, lo solicite cualquiera de los interesados con proposicin de medios de prueba concretos, siempre que alguno de stos sea considerado pertinente por el instructor.

      El instructor motivar sus decisiones de inadmisin de la solicitud de apertura de periodo probatorio y de rechazo de pruebas concretas, en aplicacin de los artculos 80 y 137.4 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.

    2. Cuando, en ausencia de solicitud de parte interesada, el instructor lo considere necesario para el esclarecimiento de los hechos y determinacin de los responsables.

      En este caso, el instructor dar un plazo de cinco das a los interesados para que propongan los medios de prueba que estimen oportunos.

  2. El periodo probatorio durar treinta das hbiles.

  3. La prctica de las pruebas se realizar de conformidad con lo establecido en el artculo 81 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.

Concluido, en su caso, el periodo probatorio, el instructor formular propuesta de resolucin, la cual deber contener:

  1. Si estima que existe infraccin y responsabilidad:

  1. Los hechos que considere probados y la valoracin de la prueba en que se funde tal consideracin.

  2. Las personas que considere responsables, los preceptos y la valoracin de la prueba en que tal consideracin se funde.

  3. Los preceptos tipificadores de infracciones en que considere subsumidos los hechos y las razones de tal consideracin.

  4. Las sanciones y consecuencias accesorias que estime procedentes, los preceptos en que se determinen, las circunstancias que a tal efecto haya considerado, los preceptos y valoracin probatoria en que se funde tal consideracin, as como, en su caso, la proposicin de suspensin de la ejecucin de la sancin, de ejecucin fraccionada o de su modificacin, y las razones de tal proposicin.

  5. La alteracin de la situacin precedente que considere ocasionada por la infraccin y los daos y perjuicios derivados de la misma que considere acreditados, las razones de tales consideraciones, las actividades de reparacin o indemnizaciones que se propongan y las razones de esta proposicin.

  1. Si estima que no existe infraccin o responsabilidad:

  1. La determinacin de si tal estimacin se debe a una valoracin probatoria o a una apreciacin jurdica y el razonamiento que funda una u otra.

  2. La propuesta de absolucin.

  1. La propuesta de resolucin se notificar a los interesados, indicndoles que disponen de un plazo de quince das para formular alegaciones.

    En tal notificacin se comunicar a los interesados que durante dicho plazo se les pondr de manifiesto el expediente, a fin de que puedan consultarlo y obtener copias de los documentos que obren en el mismo.

  2. Concluido el trmite de audiencia, el instructor cursar inmediatamente la propuesta de resolucin al rgano competente para resolver el procedimiento, junto con los documentos, alegaciones e informaciones que obren en el expediente.

  1. El instructor podr, motivadamente, y si no mediare oposicin de las partes, acortar la duracin del periodo probatorio en consideracin al nmero y la naturaleza de las pruebas a practicar. Tambin podr, motivadamente, acortar los plazos para la realizacin de los trmites de alegaciones establecidos en esta ley, en atencin a la menor gravedad de los hechos considerados y al nmero y escasa complejidad de las cuestiones jurdicas implicadas y de los documentos y pruebas que aqul haya puesto a disposicin de los interesados para evacuar dichos trmites.

  2. El instructor podr, motivadamente, prorrogar los plazos de dichos trmites de alegaciones y el del periodo de prueba, por una sola vez e idntico o inferior tiempo al establecido en el correspondiente artculo de esta ley, siempre que, por el nmero y la naturaleza de las pruebas a practicar, la complejidad de las situaciones fcticas y cuestiones jurdicas analizadas u otras razones atendibles, sea preciso para lograr la adecuada determinacin de los hechos y las responsabilidades o para garantizar la eficaz defensa de los imputados.

    Mientras dure la prrroga no correr el plazo de seis meses establecido en el artculo 43.4 de esta ley.

Los actos del instructor que denieguen la apertura del periodo probatorio o la prctica de algn medio de prueba propuesto por las partes, sern susceptibles de recurso, en el plazo de tres das, ante el rgano competente para resolver el procedimiento, el cual decidir, sin ms trmite, en el plazo de tres das, considerndose su silencio desestimatorio.

  1. Antes de dictar resolucin, el rgano competente para resolver podr decidir, mediante acuerdo motivado, la realizacin de las actuaciones complementarias que considere necesarias para la resolucin del procedimiento.

    Las actuaciones complementarias se llevarn a cabo en el plazo de veinte das, el cual se podr acortar o prorrogar en los trminos y por las causas fijadas en el artculo 40 de esta ley.

  2. Una vez realizadas las actuaciones complementarias, se pondr su resultado a la vista de los interesados, a fin de que puedan alegar lo que estimen pertinente en el plazo de cinco das.

  3. El plazo de seis meses previsto en el nmero 4 del artculo 43 quedar suspendido desde la fecha de la resolucin que acuerde la realizacin de actuaciones complementarias hasta la conclusin del trmite establecido en el punto 2 de este artculo.

  4. No tendrn la consideracin de actuaciones complementarias los informes preceptivos que precedan inmediatamente a la resolucin final del procedimiento.

  1. El rgano competente dictar resolucin motivada, que decidir sobre todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del procedimiento.

    La resolucin que resuelva el procedimiento deber tener el contenido que se establece en el artculo 38 de esta ley, adems del que fije la legislacin bsica aplicable.

  2. El rgano competente para resolver nicamente podr variar la relacin de hechos expresada en la propuesta de resolucin, matizndolos o tomando en cuenta otros, si la variacin proviene de las actuaciones complementarias a las que se refiere el precedente artculo o de la diferente valoracin de las pruebas y actos de instruccin realizados por el instructor. En ambos casos, el rgano competente para resolver motivar especficamente en la resolucin la variacin fctica.

    No podr, en ningn caso, consistir la variacin a que se hace referencia en el prrafo precedente en la incorporacin de hechos que no guarden relacin con el objeto del procedimiento fijado en el acto de incoacin, salvo que ello sea en beneficio del imputado.

  3. Si como consecuencia de la variacin fctica a la que se refiere el nmero precedente o de la diferente calificacin jurdica de los hechos y circunstancias fijadas en la propuesta de resolucin el rgano competente para resolver estimase que no procede admitir la absolucin propuesta por el instructor, que debe establecerse una respuesta sancionadora ms grave que la estimada por ste o que debe fijarse una reparacin o indemnizacin por los daos causados por la infraccin que la propuesta de resolucin no contiene o mayor que la que sta expresa, dicho rgano deber, antes de dictar resolucin, conceder un plazo de diez das a fin de que los interesados aleguen lo que estimen pertinente o, en su caso, propongan prctica de prueba sobre los hechos que se hubieren tomado en cuenta en la variacin fctica. Inmediatamente despus de concluido este trmite se dictar resolucin y se notificar a las partes.

    En la diligencia por la que se comunique el plazo de alegaciones establecido en el prrafo precedente se expresar con precisin y se motivar la concreta variacin, respecto de la propuesta de resolucin, que el rgano competente para resolver entiende necesario introducir en la resolucin definitiva.

  4. Si no hubiera sido notificada la resolucin en el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento se producir la caducidad de ste en los trminos y con las consecuencias que establece la Ley 30/1992.

    El transcurso del referido plazo de seis meses quedar interrumpido, adems de en los casos que as se establecen en esta ley, mientras el procedimiento se encuentre paralizado por causas imputables a los interesados.

  5. La resolucin ser ejecutiva cuando adquiera firmeza en la va administrativa.

    En la resolucin se adoptarn, en su caso, las disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.

Rgimen transitorio de los procedimientos.

  1. Los procedimientos sancionadores iniciados con anterioridad a la vigencia de esta ley que an no hayan terminado en la fecha en que la misma entre en vigor se seguirn tramitando conforme a la normativa aplicable en el momento de su iniciacin.

  2. Los procedimientos a que se refiere el nmero precedente debern resolverse en el plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la presente ley, entendindose caducados por el transcurso de treinta das desde el vencimiento de este plazo de seis meses sin haberse dictado resolucin.

Quedan derogadas las disposiciones de igual o inferior rango que contradigan lo dispuesto en la presente ley.

Se faculta al Consejo de Gobierno para que desarrolle esta ley en lo que resulte necesario para su eficacia.

La presente ley entrar en vigor cuando se cumplan tres meses desde el da siguiente al de su publicacin en el Boletn Oficial del Pas Vasco.

Por consiguiente, ordeno a todos/as los/las ciudadanos/as de Euskadi, particulares y autoridades, que la guarden y hagan guardarla.

Dado en Vitoria-Gasteiz, a tres de marzo de mil novecientos noventa y ocho.

El Lehendakari,